浅议我国环境审计的现状与对策
彭成元（审计署驻长沙特派办）
中国作为全球经济发展的引擎，多年来GDP一直保持10%左右的高速增长，已成为世界第二经济大国，但经济大国，并不等于经济强国。我们应该清醒地看到，我国经济社会发展和资源环境约束的矛盾日益突出，环境污染、生态破坏已直接影响到国人和后代的生存安全。为了监督国家环境政策的执行，环境治理的投入与效益以及资源的合理利用，使经济发展方式建立在可持续的基础上，环境审计势在必行。
近年来，随着党中央、国务院和社会各界对环境问题的高度重视，审计机关的环境审计工作取得了明显的进步，逐步成为审计工作的一个重要组成部分。主要表现在：一是各级审计机关越来越重视环境审计工作。省级审计机关1998年后大多设立了资源环境审计机构，明确了环境审计的职能；二是多数审计机关能够主动围绕当地环境保护的重点和规划，有计划地确定一些环境审计项目，开展环境审计和审计调查；三是各级审计机关不断探索环境审计工作的规律，在审计工作中积极探索符合中国特色的环境审计的方法和路子；四是在真实性、合法性审计的基础上，积极探索环境绩效审计；五是环境审计工作取得了一定成效，不仅查处了一批违法违纪案件，还促进了专项资金的规范管理和环境保护政策的贯彻、落实，在维护环境安全方面发挥了一定的积极作用，得到了各级党政领导的充分肯定；六是环境审计理论研究开始起步，正逐步为开展环境审计工作提供理论支持。但现阶段，我国环境审计还处于相对落后的状况，各种因素制约着环境审计工作的发展。
一、我国环境审计的现状及存在的问题
如前所述，从总体上看，我国环境审计工作历经十几年的探索，已经取得了一定成效，但与科学发展观的要求和国家生态文明建设的总体战略部署相比，与充分发挥审计的“免疫系统”功能的要求相比，与西方发达国家环境审计的水平相比，我国的环境审计工作还有很大的差距，同时也有很大的发展空间。当前，我国环境审计工作还存在一些亟待解决的问题，主要是：
（一）对环境审计认识不足。
我国环境治理起步较晚、起点较低，环境审计开展较迟，环境审计的意识和观念还未牢固树立。一是地方政府和企事业单位尚未真正建立环境经济与社会协调持续发展的理念，对经济健康发展和有效保护环境不能全面、和谐地处理；二是公众对环境审计在环境保护工作中的作用认识不足，有时甚至误将保护环境和发展经济对立起来，对一些污染环境的现象采取默许容忍的态度；三是部分审计部门对环境审计的重视程度不够，无论是开展环境审计项目的数量还是投入其中的力量都相对较少；组织开展的也主要是环保资金财务收支和重点项目专项审计。这就不能充分发挥环境审计对环境问题和责任进行监督、评价和鉴证的作用。
（二）环境审计的法律依据不完善、不充分。
1.环境法律法规不完善。尽管环境审计在我国提出已有20多年时间了，我国也颁布了近20多部环境保护方面的法律法规，近400项环境标准，已基本形成了审计及环境法律法规监督体系，但仍缺乏具体实施的指导，也没有环境审计的实施办法和评价标准。与发达国家现已制定的环境法律法规相比，存在着很大的差距，如环境会计准则、环境审计制度等都还没有制定。
2.环境会计信息披露不规范、不完整。我国现有的会计报表仅披露经济效益指标，对生态效益、社会效益等指标均未披露，而国际上很多发达国家已将污染损失、资源价格列入核算科目。现行企业会计准则中没有规定企业必须向社会披露有关环境信息，更没有环境信息记录计量的具体标准。这就造成了环境会计信息的确认、计量和披露缺乏系统的标准，环境会计信息披露极不规范，使得审计人员难以根据企业公布的财务报告来准确、客观地评价企业环境管理的绩效，以及企业环境管理活动对财务成果的影响。
3.环境审计的具体实施办法和评价标准缺乏。对企业进行环境评价，审计人员必然要对环境成本和效益进行分析，然而，要用哪些指标和标准来科学地反映和评价环境成本和效益，以及如何对它进行科学计量，是审计人员普遍感到为难的事情。由于我国已颁布实施的审计规范中，没有这方面的内容，因此导致了环境审计的可操作性很差，也加大了审计风险。
（三）环境审计的主体、内容单一。
由于我国目前环境审计的主体主要是国家审计机关，内部审计部门、社会审计组织的参与程度较低。这就使得政府和审计机关只能把已经出现严重环境问题的项目列入审计计划，屡屡发生事前监督薄弱，事后亡羊补牢的现象。
同时，我国目前环境审计的重点基本局限于合法性审计，并延伸到环保政策的落实情况，对政府和企事业单位的环境管理系统以及环保资金使用绩效的评价并未涉及。环境审计仍只限于消极的防范，与整合和重新配置有限的环境资源、调整经济结构、提高经济运行质量、提供决策依据的目标相距甚远。
（四）环境审计人员缺乏相应的素质。
环境审计的专业性、技术性、综合性很强，其难度和广度对审计人员的素质是一个极大的挑战。我国开展环境审计的时间不长，且绝大多数审计人员来自会计、审计等经济类专业，而从事环境审计的人员不仅要熟悉审计、财务方面的理论与实务，还必须具备环境经济学、环境法学、社会学、统计学、工程学等知识。环境审计人员的知识结构远远达不到环境审计的要求，这势必会削弱环境审计的作用。
二、发展我国环境审计的对策分析
节约资源和保护环境是我国的基本国策。加强环境审计工作是审计机关贯彻落实科学发展观，促进国家经济社会全面协调可持续发展的重要举措，也是充分发挥审计“免疫系统”功能的重要体现。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》和《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》中将资源环境审计工作列为审计的六大类型之一，提出要着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系。面对新形势、新任务，如何发挥审计机关在资源管理与环境保护中积极作用，加快推动我国环境审计的全面发展，我认为具体应做好以下几个方面的工作：
（一）切实提高社会对环境审计的认识。
环境保护和生态建设事关广大人民群众的切身利益，事关国家的可持续发展。当前和今后一个时期，是我国经济社会发展的重要战略机遇期。按照党的十七大部署，我国正在进一步调整经济结构，转变经济发展方式，进一步加大生态建设投入，促进完善环境法律法规体系。环境审计工作正面临着前所未有的机遇和挑战。为了使环境审计工作得到社会和政府更多的理解、支持和重视，就必须加大宣传力度，倡导环保教育，普及环保知识，为开展环境审计工作形成一个的良好氛围。同时，促使企业在政府倡导、公众参与和市场压力的氛围中重视环境保护问题，自觉接受环境审计。各级审计机关也应进一步提高对环境审计工作的认识，将环境审计工作摆在重要位置，切实加大措施，加强组织领导，发扬开拓创新精神，抓住当前机遇，努力开创环境审计新局面。
（二）完善环境审计法律依据。
1.制定环境审计法规，完善评价指标体系。应尽快对环境审计立法，使环境审计有法可依。依据我国现行的法律法规与制度准则，借鉴西方发达国家的成功做法，尽快制定与国际标准趋同的、有中国特色的资源环境审计准则，使环境审计的标准规定全面、操作性强、应用广泛，目标、范围、内容、程序和方法等制度化、规范化，避免随意性、片面性和局限性，提高环境审计工作质量。
2.建立环境会计，规范企业环境信息披露。环境会计是将会计学与环境经济学相结合，通过有效的价值管理，达到协调经济发展和保护环境的一门学科。提高环境信息披露必须加快实施环境会计，尽快建立起有关环境污染的会计记录、计量、计价、成本费用、报告等一系列要素的统一环境会计制度。发展环境会计可以节省审计成本，降低审计风险，可从环境会计和环境审计两方面着手，共同促进我国经济的可持续发展。
（三）促进环境审计主体多元化，拓宽环境审计的内容与范围。
1.要充分发挥国家审计、内部审计和会计师事务所在环境审计中各自的作用，实现国家审计、内部审计、社会审计的有机结合。尤其是在目前国家环境审计人力有限、素质有待提高的情况下，更应该发挥各自优势，共同搞好环境审计工作，在为抑制、减少环境污染，治理环境工作中发挥各自应有的作用。
2.要逐步推广环境绩效审计和环境责任审计。我国的环境审计要跟上国际发展，必须向绩效审计拓展，要对环保资金分配使用的经济性、效益性、效果性进行审查。同时，要加强环境责任审计，把环境审计纳入到对政府和企业领导人的经济责任审计中，建立起环境责任追究制，促使环境保护落到实处。
（四）大力提升环境审计人员素质。
环境审计的专业性、技术性很强，因此，环境审计人员素质的高低直接影响到环境审计工作的水平和结果。我认为，可以采取以下几种途径或办法大力提升审计人员素质：一是要加大环境审计业务培训力度，帮助审计人员不断更新知识，优化知识结构，提高素质。二是要加大人才交流力度，审计机关可以选送业务骨干到环境保护主管部门挂职锻炼，也可以从环保部门选调部分专业人才充实审计队伍。三是要适当招收具有环境专业背景的人员充实审计队伍。只有这样，才能逐步建立起一支适应环境审计要求的专业队伍。（彭成元）
近年来，随着党中央、国务院和社会各界对环境问题的高度重视，审计机关的环境审计工作取得了明显的进步，逐步成为审计工作的一个重要组成部分。主要表现在：一是各级审计机关越来越重视环境审计工作。省级审计机关1998年后大多设立了资源环境审计机构，明确了环境审计的职能；二是多数审计机关能够主动围绕当地环境保护的重点和规划，有计划地确定一些环境审计项目，开展环境审计和审计调查；三是各级审计机关不断探索环境审计工作的规律，在审计工作中积极探索符合中国特色的环境审计的方法和路子；四是在真实性、合法性审计的基础上，积极探索环境绩效审计；五是环境审计工作取得了一定成效，不仅查处了一批违法违纪案件，还促进了专项资金的规范管理和环境保护政策的贯彻、落实，在维护环境安全方面发挥了一定的积极作用，得到了各级党政领导的充分肯定；六是环境审计理论研究开始起步，正逐步为开展环境审计工作提供理论支持。但现阶段，我国环境审计还处于相对落后的状况，各种因素制约着环境审计工作的发展。
一、我国环境审计的现状及存在的问题
如前所述，从总体上看，我国环境审计工作历经十几年的探索，已经取得了一定成效，但与科学发展观的要求和国家生态文明建设的总体战略部署相比，与充分发挥审计的“免疫系统”功能的要求相比，与西方发达国家环境审计的水平相比，我国的环境审计工作还有很大的差距，同时也有很大的发展空间。当前，我国环境审计工作还存在一些亟待解决的问题，主要是：
（一）对环境审计认识不足。
我国环境治理起步较晚、起点较低，环境审计开展较迟，环境审计的意识和观念还未牢固树立。一是地方政府和企事业单位尚未真正建立环境经济与社会协调持续发展的理念，对经济健康发展和有效保护环境不能全面、和谐地处理；二是公众对环境审计在环境保护工作中的作用认识不足，有时甚至误将保护环境和发展经济对立起来，对一些污染环境的现象采取默许容忍的态度；三是部分审计部门对环境审计的重视程度不够，无论是开展环境审计项目的数量还是投入其中的力量都相对较少；组织开展的也主要是环保资金财务收支和重点项目专项审计。这就不能充分发挥环境审计对环境问题和责任进行监督、评价和鉴证的作用。
（二）环境审计的法律依据不完善、不充分。
1.环境法律法规不完善。尽管环境审计在我国提出已有20多年时间了，我国也颁布了近20多部环境保护方面的法律法规，近400项环境标准，已基本形成了审计及环境法律法规监督体系，但仍缺乏具体实施的指导，也没有环境审计的实施办法和评价标准。与发达国家现已制定的环境法律法规相比，存在着很大的差距，如环境会计准则、环境审计制度等都还没有制定。
2.环境会计信息披露不规范、不完整。我国现有的会计报表仅披露经济效益指标，对生态效益、社会效益等指标均未披露，而国际上很多发达国家已将污染损失、资源价格列入核算科目。现行企业会计准则中没有规定企业必须向社会披露有关环境信息，更没有环境信息记录计量的具体标准。这就造成了环境会计信息的确认、计量和披露缺乏系统的标准，环境会计信息披露极不规范，使得审计人员难以根据企业公布的财务报告来准确、客观地评价企业环境管理的绩效，以及企业环境管理活动对财务成果的影响。
3.环境审计的具体实施办法和评价标准缺乏。对企业进行环境评价，审计人员必然要对环境成本和效益进行分析，然而，要用哪些指标和标准来科学地反映和评价环境成本和效益，以及如何对它进行科学计量，是审计人员普遍感到为难的事情。由于我国已颁布实施的审计规范中，没有这方面的内容，因此导致了环境审计的可操作性很差，也加大了审计风险。
（三）环境审计的主体、内容单一。
由于我国目前环境审计的主体主要是国家审计机关，内部审计部门、社会审计组织的参与程度较低。这就使得政府和审计机关只能把已经出现严重环境问题的项目列入审计计划，屡屡发生事前监督薄弱，事后亡羊补牢的现象。
同时，我国目前环境审计的重点基本局限于合法性审计，并延伸到环保政策的落实情况，对政府和企事业单位的环境管理系统以及环保资金使用绩效的评价并未涉及。环境审计仍只限于消极的防范，与整合和重新配置有限的环境资源、调整经济结构、提高经济运行质量、提供决策依据的目标相距甚远。
（四）环境审计人员缺乏相应的素质。
环境审计的专业性、技术性、综合性很强，其难度和广度对审计人员的素质是一个极大的挑战。我国开展环境审计的时间不长，且绝大多数审计人员来自会计、审计等经济类专业，而从事环境审计的人员不仅要熟悉审计、财务方面的理论与实务，还必须具备环境经济学、环境法学、社会学、统计学、工程学等知识。环境审计人员的知识结构远远达不到环境审计的要求，这势必会削弱环境审计的作用。
二、发展我国环境审计的对策分析
节约资源和保护环境是我国的基本国策。加强环境审计工作是审计机关贯彻落实科学发展观，促进国家经济社会全面协调可持续发展的重要举措，也是充分发挥审计“免疫系统”功能的重要体现。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》和《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》中将资源环境审计工作列为审计的六大类型之一，提出要着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系。面对新形势、新任务，如何发挥审计机关在资源管理与环境保护中积极作用，加快推动我国环境审计的全面发展，我认为具体应做好以下几个方面的工作：
（一）切实提高社会对环境审计的认识。
环境保护和生态建设事关广大人民群众的切身利益，事关国家的可持续发展。当前和今后一个时期，是我国经济社会发展的重要战略机遇期。按照党的十七大部署，我国正在进一步调整经济结构，转变经济发展方式，进一步加大生态建设投入，促进完善环境法律法规体系。环境审计工作正面临着前所未有的机遇和挑战。为了使环境审计工作得到社会和政府更多的理解、支持和重视，就必须加大宣传力度，倡导环保教育，普及环保知识，为开展环境审计工作形成一个的良好氛围。同时，促使企业在政府倡导、公众参与和市场压力的氛围中重视环境保护问题，自觉接受环境审计。各级审计机关也应进一步提高对环境审计工作的认识，将环境审计工作摆在重要位置，切实加大措施，加强组织领导，发扬开拓创新精神，抓住当前机遇，努力开创环境审计新局面。
（二）完善环境审计法律依据。
1.制定环境审计法规，完善评价指标体系。应尽快对环境审计立法，使环境审计有法可依。依据我国现行的法律法规与制度准则，借鉴西方发达国家的成功做法，尽快制定与国际标准趋同的、有中国特色的资源环境审计准则，使环境审计的标准规定全面、操作性强、应用广泛，目标、范围、内容、程序和方法等制度化、规范化，避免随意性、片面性和局限性，提高环境审计工作质量。
2.建立环境会计，规范企业环境信息披露。环境会计是将会计学与环境经济学相结合，通过有效的价值管理，达到协调经济发展和保护环境的一门学科。提高环境信息披露必须加快实施环境会计，尽快建立起有关环境污染的会计记录、计量、计价、成本费用、报告等一系列要素的统一环境会计制度。发展环境会计可以节省审计成本，降低审计风险，可从环境会计和环境审计两方面着手，共同促进我国经济的可持续发展。
（三）促进环境审计主体多元化，拓宽环境审计的内容与范围。
1.要充分发挥国家审计、内部审计和会计师事务所在环境审计中各自的作用，实现国家审计、内部审计、社会审计的有机结合。尤其是在目前国家环境审计人力有限、素质有待提高的情况下，更应该发挥各自优势，共同搞好环境审计工作，在为抑制、减少环境污染，治理环境工作中发挥各自应有的作用。
2.要逐步推广环境绩效审计和环境责任审计。我国的环境审计要跟上国际发展，必须向绩效审计拓展，要对环保资金分配使用的经济性、效益性、效果性进行审查。同时，要加强环境责任审计，把环境审计纳入到对政府和企业领导人的经济责任审计中，建立起环境责任追究制，促使环境保护落到实处。
（四）大力提升环境审计人员素质。
环境审计的专业性、技术性很强，因此，环境审计人员素质的高低直接影响到环境审计工作的水平和结果。我认为，可以采取以下几种途径或办法大力提升审计人员素质：一是要加大环境审计业务培训力度，帮助审计人员不断更新知识，优化知识结构，提高素质。二是要加大人才交流力度，审计机关可以选送业务骨干到环境保护主管部门挂职锻炼，也可以从环保部门选调部分专业人才充实审计队伍。三是要适当招收具有环境专业背景的人员充实审计队伍。只有这样，才能逐步建立起一支适应环境审计要求的专业队伍。（彭成元）
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