浅议我国社会保障制度的不足及审计应对
程勇(审计署驻济南特派办)
【发布时间:2011年04月22日】
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    【摘要】促进社保制度完善是审计的法定职能,也是发挥审计免疫系统功能的必然要求。目前,我国社会保障制度还存在着立法层次低,缺乏统一性,强制力较弱等诸多弊端,尚未充分体现公平、效率的价值理念。在此背景下,审计应转变工作思路,增强人员素质,提高绩效审计水平,摸索行之有效的审计技术方法,更好的发挥在促进社保制度完善方面的作用。
    【关键词】 社保制度 完善 审计

    一、审计促进社保制度完善的必要性
    1.促进社保制度完善是审计的法定职能
    审计法第二十三条规定:“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督”。这里的监督的含义不仅仅是查错纠弊和揭露问题,更重要的是要从制度、体制和机制上分析和揭示问题产生的原因,发挥预防和预警作用。
    2.促进社保制度完善是充分发挥审计免疫系统功能的需要
    审计发挥预防、揭示和抵御的免疫系统功能以完善制度为出发点和归宿。从根本上说,预防的过程实际上就是制度的完善过程,好的制度才能有好的预防结果;揭示有两方面的内容,一是揭露影响经济社会健康运行的行为或方式,而判断这种行为或方式优劣的标准是良好的制度,二是公开经济社会运行的真实情况,使决策、执行和监督的实施者做出正确的判断,而进行正确判断的标准也靠良好的制度;抵御就是对违背良好制度的行为进行纠正,并使其回到正确的轨道,这当然离不开良好的制度。
    3.促进社保制度完善是社保制度自身发展的需要
    上世纪80年代以来,我国在社会保障制度建设上进行了一系列的探索,目前已基本形成了以社会保险为主体,包括社会救助、社会福利、社会优抚、住房保障和社会慈善事业在内的制度框架体系。但与之同时,我国社会保障制度还存在着立法层次低,缺乏统一性,强制力较弱等诸多弊端,尚未充分体现公平、效率的价值理念,在一定程度上制约社会保障工作的快速发展、影响和谐社会建设进程。继续完善社会保障制度体系,加快推进社会保障制度的定型化、科学化、法制化已成为当务之急。
    二、目前我国社保制度存在的不足
    (一)立法层次低,缺乏统一性,强制力较弱
    社会保障权是公民基本权利之一,从应然角度来讲,享受社会保障的基本条件、资金来源、管理办法及政府、组织、公民的责任、权利、义务等都应通过法律的形式作出明确的规定。然而,目前我国社保领域只有社会保险法一部法律出台,社会救助、社会福利、社会优抚等方面还主要靠法规、规章甚至一些政策性文件来调整。由此产生三大弊端:首先,行政法规和规章带有一定的应急性,缺乏统一的协调和长远规划,存在“头疼医头、脚痛医脚”的短视,导致有些社会保障制度内容变化较大,影响社保制度的稳定性。其次,法规和规章往往对违反社保制度的行为缺乏明确的责任规定,执行中强制力不够,违反社保规定的事件屡屡发生相关责任人却未受到应有惩罚,影响社保制度的严肃性。再次,部分部门规章之间缺乏必要衔接,有些地方政府规章在社会保障适用范围、管理机构、经办机构、保险基金的安全与运作、信息披露等方面存在较大差异甚至冲突,影响社保制度的统一性。
    (二)不同群体保障程度不同,未充分体现公平性原则
    社会保障制度的确立旨在通过合理的制度安排保护弱势群体,实现社会公平,因此在社保法律的公平、正义、自由、效率等诸多价值中,公平居于首位。但目前社保制度和政策中依然存在不公平规定,并突出表现在以下方面:
    首先,区域社会保障水平存在较大差距。社保法律、行政法规往往只对某项社保制度做出原则性规定,而对于其中的一些具体标准则完全授权地方政府予以细化,地方政府自由裁量权过大,造成各地保障标准差异过大。如S省相邻的J市和T市,人均年收入水平相差无几,而两市2008年可申请廉租住房货币补贴的家庭人均年收入标准却分别为低于14404元和低于5000元,由地区社保制度规定不同造成的保障水平差异显而易见。
    其次,城乡社会保障水平存在较大差距。近年来,虽然农村合作医疗制度和新型农村养老保险等社保制度获得较大发展,但总体而言城乡社会保障程度还存在较大差距。从制度覆盖面上来讲,目前城镇职工已经享有了包括失业、养老、医疗、工伤及最低生活保障等在内的项目齐全的社会保障,农村社会保障还存在着生育保险等盲区。从人均社保支付水平来看,农村也远远落后于城市。如2009年城镇参保离退休人员养老金领取水平为年人均1.53万元,而同期参保农民领取水平为人均130元,两者相差117倍。
    再次,机关事业单位人员与企业职工社会保障水平存在较大差距。机关事业单位人员的养老和医疗由国家财政统包,企业职工的养老和医疗则实行社会统筹、个人缴费。工资水平相当的机关人员和企业人员,退休后前者的养老金约是后者养老金的二倍。
    另外,某些社会保障制度以形式公平掩盖了实质不公平。社会保障制度的形式公平追求权利与义务对等,缴费水平和享受的福利水平呈正相关;社会保障制度的实质公平则强调社会财富在二次分配中向弱者倾斜,以实现维护社会安全、促进成员协调发展的宗旨。如审计署2006年审计工作报告显示,2005年住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人员,排在缴存额后20%的低收入人员仅得到3.7%的贷款。公积金制度不但未发挥解决中低收入家庭住房困难的作用,反而拉大了不同人群收入差距,造成了实质不公。
    (三)部分内容缺乏合理性,制度运行效率不高
    社会保障制度的效率目标就是在社会资源投入一定的前提下,通过优化制度设计来最大限度发挥社保基金效益、提高社会保障水平。目前,还存在因制度设计不合理影响社保体系整体运行效率现象。
    1.社会保险多头管理,增加了制度运行成本。我国社会保障基金的筹集和使用长期没有权威性机构进行统一管理,社会保障处于一种政出多门和多头管理的混乱局面。以社会保险为例,目前大部分地方养老、医疗、生育、工伤、失业五项社会保险由不同的机构经办,其中养老保险又分为企业、机关事业单位、农村几个经办机构。由此带来三大弊端:一是经办机构庞杂,办事人员众多,增加了人力成本和管理成本。二是各机构之间缺乏有效的协调,数据信息不能及时共享,给投机取巧之人以可乘之机。三是各社会保障项目都单独建立基金,无法调剂使用形成合力。
    2. 养老金“空账”运行,影响制度的可持续性。现行制度对如何做实养老保险体制改革前已经离退休的“老人”和改革后退休但缴费不满15年的“中人”的个人账户没有规定资金来源,再加上统筹资金和个人账户资金“混账”管理,挪用在职人员个人账户资金发“老人”和“中人”的养老金似乎成为一种必然。养老保险统筹基金缺口和个人账户空账规模持续扩大,致使形成了巨额的个人账户空账。名义上是个人账户与社会统筹相结合的模式,实际上仍然是现收现付的模式。2010年,中国养老金“空账”规模大约为1.3万亿,且正以每年1000亿的速度增长,当人口老龄化问题越来越突出时,这种现收现付模式的可持续性将会受到严峻挑战甚至“破产”。
    3.资金投资渠道单一,难以保值增值。基本养老保险基金投资以保证安全为主,目前只能存入专业银行或购买国债,保值增值幅度远远跟不上物价上涨,贬值严重。2009年,中国养老金累计结余1.25万亿,五险累计结余1.93万亿,但中国养老金账户投资的收益率不到2%,面对高于收益率的CPI,形成了福利的巨大损失。过去9年里,CPI平均为2.2%,意味着每年损失几十亿。同时,由于城镇社会平均工资过去10年平均15%的增长率,使得养老金的实际购买力下降。
    三、促进社会保障制度完善的审计应对
    1.转变思路,将促进制度完善当成社保审计的重要目标。
    长期以来,审计重视财务收支审计而忽视绩效审计,重视查处违法违纪行为而忽视对其背后的制度缺陷揭示,在促进制度完善方面没有发挥应有的作用。随着审计“免疫系统”理论研究的不断深入和绩效审计水平的逐步提高,“注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题,提出审计意见和建议,促进政策、法律、制度的落实和完善,推进深化改革,加强宏观管理”已成为审计的工作的主要任务之一。社保审计人员要及时转变工作思路,调整工作方法,将完善社保制度作为审计工作的落脚点。
    2.加强研究,不断提高社会保障绩效审计和计算机审计水平
    从目标任务上讲,促进制度完善仍属于绩效审计的范畴。社保绩效审计目前正处于逐步完善阶段,当务之急是制定社会保障绩效审计指南,建立一套完整的从资金归集征缴到待遇公式计算,从社保基金运营评价标准到收益率基准参数的指标体系,为衡量制度运行情况提供可靠依据。社保审计人员要密切关注绩效审计理论研究动态,不断积累绩效审计实践经验,稳步提高绩效审计水平。
    数据分析是审计最基础的工作,其结果直接影响审计人员对问题的判断,进而影响对制度优劣的评价。社保业务数据庞大且主要由计算机信息系统处理,因此审计人员要积极创新,大胆实践,不断探索开展对社保业务系统和业务数据进行计算机辅助审计的新方法、新路子,切实增强计算机审计能力。
    3.苦练内功,打造一支素质过硬的社保审计队伍
    审计人员是审计部门的第一资源,审计人员的素质直接决定审计质量的高低。促进社保制度完善的审计目标要求审计人员不能就账说账、就事论事,而是要从体制、机制和制度上分析研究;不能满足于发现问题,而是要深入挖掘问题背后的制度性缺陷,这对审计人员的知识结构和业务能力都提出了新的要求。合格的社保审计人员不仅要具有财务、社保、法律方面的专业知识,还要有较强的综合分析能力。这就要求严把“进口关”,把一批学历高、能力强、知识面广的人才充实进来,同时采用案例教学等方式加强审计业务、社保制度等方面培训,打造一支知识结构合理、业务能力过硬的高素质审计队伍。
    4.积累经验,摸索行之有效的审计技术方法
    就评析制度优劣、促进制度完善而言,审计常用的基础技术方法有比较分析法、趋势分析法和净现值法。比较分析法主要用在社会保障制度公平性分析中,通过对不同区域、人群享受社会保障的绝对额及相对额的对比,反映由制度“碎片化”、适用标准不一造成的社会保障水平差异。趋势分析法主要运用于现行养老金支付模式下后续支付能力的预测中,即通过考察养老统筹基金、个人账户基金收入、支出、结余各占总体指标的百分比及其变动情况,揭示基本养老保险基金结余真实面貌;通过观察指标绝对额增减变动情况及指标间的差异情况,预测养老金的发展趋势、判断可持续性。净现值法主要运用于对社保基金增值保值方式选择和未来养老金购买力评价上。通过对比分析各种投资收益的净现值大小,在确保基金相对安全的情况下,选择净现值较大的投资方式;在考虑消费价格指数历年平均涨幅的条件下,通过测算未来养老金的现实购买力,评价养老金发放水平高低。(程勇)

    主要参考文献:
    1. 审计署审计科研所.审计发挥免疫系统功能的途径和方式研究.审计研究报告(13)
    2.舒社曝 张瑞民.2007.发挥社保审计作用 促进社会公平公正[J].中国审计(24):25
    4. 王中信.2009.我国社会保障制度现状及社会保障审计展望[J].中国审计(22):16
    5. 黄巧妙 吕天阳 庞琦.2009.趋势分析法在基本养老保险效益审计中的应用[J].审计研究(4):26
  
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