浅谈绩效审计中的评价标准问题
肖文忠(审计署驻长沙特派办)
【发布时间:2011年04月22日】
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    审计署《2008至2012年审计工作发展规划》提出:为促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。规划提出了审计署将全面推进绩效审计。绩效审计是建立在真实性和合法性的基础上,对财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性进行评价和评判,评价和评判就需要一定的对比、分析对象和衡量的尺度,也就是评价的标准。如何确立评价的标准、确定的标准适用度如何,标准确立后的认可度怎样,真接关系到评价的结论和结论的接受度,也就关系到审计公证性和客观性,更关系到审计项目的成功与否。因此标准问题在绩效审计中至关重要。
    一、 现阶段开展绩效审计标准确立中存在的问题
    目前我国的绩效审计正在处于不断实践过程中,也就是说是在不断摸索过程中。没有成形的理论作为指导,也没有一套现成的标准可以套用。对于如何开展绩效评价和评估,很多审计人员对此比较茫然,按刘家义审计长的说法就是存在认识上的问题,一是觉得绩效审计比较高深,高不可攀,有神秘化的想法。对面临的问题看得过多和过重,变成不可超越。二是简单化,反正在探索,没有现成的东西可搬用和套用,觉得无所谓。这些问题的产生都与绩效审计中的标准确立有关系,也与目前的审计实践中面临的问题是一致的。首先,是没有现成的标准,一定程度上有无标可依的问题。目前的绩效审计中没有一套行业的或项目的成形标准。从理论上说也不可能制定一套放之四海而皆准的标准。这也是目前传统审计人员面临绩效审计中思想上存在问题的根源之一。合法合规审计中,审计人员的依据是国家的法律和法规,是有章可循,有法可依的。而绩效审计却没有这样现成的标准和依据。审计人员在审计中没有尺度,没有了度量衡,也就没有了方向,也就产生了如何收集证据、按什么标准收集证据、收集什么样的证据,按什么标准来评价事项等诸多现实的问题。其次,是不是绩效审计中就没有了标准呢?也不是。作为国家审计而言,其主要的监督对象财政资金的设置、分配、使用和公共资源的配置是有一定的政策目标的。而目标是否实现从理论上讲是有一定标准来衡量的。这些标准可能是不系统的,不全面的,更不会是成形的。更多是可能是在一些设置专项财政资金和资源配置政策文件中零散的规定。如何获取这些标准则成为绩效审计的重要内容。绩效评价应该是一项系统的、全面的工程,不仅仅是单纯的以结果论英雄,而应该包括过程中政策目标设置中的恰当性,措施控制中的有效性。因此,评价标准相应是一个体系性的标准。但由于标准的非系统性和零散性,如何建立这个标准体系也是困扰审计人员的难点。三是标准建立后的认可度和接受度的问题是绩效审计中的又一难点。绩效审计是要对审计的事项进行一定评价或评估的。审计做出的评价和评估结论对当事人或被审计对象是有重大影响的,特别是审计结果公开后,其结论和结果还会有一定的社会影响。从这一层面讲,绩效审计不仅是在评价被审计对象,同时审计机关和审计人员也在接受公众对其审计结果的评价,关乎审计的客观性和公信力的问题。与合规合法性审计中法律法规由立法机构和行政机构设置不一样,因为绩效审计的标准来源不一定是法定的,也就是说绩效审计的标准不如法定的标准那样具有法定性。审计中所用标准的权威性也就存在一定的问题,这样对审计标准的认可度和接受度带来一定程度的挑战。如何在制定标准的过程中充分地或尽可能地运用法定的,有权威性的标准,少用或不用哪些影响认可度和接受度的标准就成为绩效审计标准选择中的一大命题。
    二、 绩效审计中标准确立中应遵循的几个原则
    绩效审计中的标准是检验和评价审计事项的度量衡,也是审计过程中证据收集过程中带指导性的尺度。审计评价标准是审计工作中重要的依据所在。也是被审计单位关注的重点内容。如何选择和确立好审计的标准,怎样选择和确立审计标准就是审计的重要工作。也关系到审计结果的客观性和公证性,关系到被审计单位的利益,关系到审计项目的成败。评价的标准的来源有行业性的标准,项目自身的标准,有横向和纵向的比较标准,也有国内和国外的标准,有请专家在特定审计事项中制定的标准,在没有标准选择的情况下也可能存在与被审计单位协商产生出来的标准,在众多的标准面前如何选择好的和科学的标准,达到审计的目的,是审计的项目中的重要课题。在选择和确立标准时,我认为应当遵循如下几个原则:
    一是标准的全面性原则。评价一个审计事项、一个被审计单位或一项政策,不能简单地以最终结果来评价,这样有“结果决定论”的问题。标准应该是系统的,是全过程的,不能完全以结果论英雄。审计事项是一个连续的或是持续的一个过程,过程中的有效控制,资源是否有效合理的利用,社会、经济和环境效益充分兼顾与否,都是要充分考虑的方面,也就是标准不能是单一的,应该是系统的考虑,也就是标准的确立要有全面性的原则。这样评价的结论才能做到全面而不失之偏颇。
    二是标准的科学性原则。标准的科学性就是标准是先进的同时也是现实中通过努力是可以达到的。绩效审计评价中很多标准都来源于被审计单位的审计事项中的规定的一些标准,如工程项目中的可行性研究报告和技术设计,还有一些就是简单的估算和估计。很多项目从可研到实施和竣工时间跨度很大,有的达十年之久,原来的可研设定的条件和假定不一定符合客观实际,这样的标准就不是很科学了,确立标准就不能生硬的套取标准,应有一定的修正。现阶段我国处于初级阶段,地方跑项目和跑资金的情况比较普遍,项目申报中的基础工作不一定很好,有的为申报项目人为提高的项目可能达到的目标,这样在审计中选取的这样的标准就可能不科学,也就不能正确评价其工作的有效性、经济性。这样也就产生了标准的不科学性,同时为审计评价的客观性带来很大的审计风险。因此就被审计单位存在标准进行选择时,不能简单地套用,还要考虑标准是否科学,需不需要修正,以达到符合实际,做到客观和实事求是。
    三是标准的权威性原则。合规合法性审计中,审计的标准是国家的财经法规,是立法和行政机构确立的,是法律和法规,其权威性是不用怀疑的。绩效审计评价中也有一部分标准是法律和法规,但大多标准可能不是法定的,也可能没有达到法定的要求。其权威性相对来说是弱的。评价结果不仅对被审计单位和事项有着重大的影响,也对审计机关和审计人员产生存在潜在的审计风险。因此审计标准应当是权威的,也应是能接受时间和受众检验的。权威性的问题实质就是解决标准的认可度和接受度的问题。在选择和确立审计评价标准时应当尽量用法定的标准,在没有法定的标准时应当用公认的标准,其次行业性的标准和权威机构设立的标准,在设立标准时应充分地沟通被审计对象,解决好标准的认可度和接受度的问题,解决和控制审计的风险。(肖文忠)
    
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