构建新型审计项目计划管理模式的思路研究
王磊(审计署驻成都特派办)
【发布时间:2011年04月21日】
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    摘  要:目前我国正从政府主导的计划经济向以市场为导向的市场经济转型,面临着许多困难和挑战。国家审计作为“国民经济免疫系统”,必须积极作为,保障和促进经济转型的成功。本文以强内功、促管理为原则,从审计项目计划管理的现状出发,引进计划管理和项目管理的理念,着眼目标、制度和组织结构,研究修正和完善审计项目计划管理体制的思路,确保国家审计在促进经济转型中发挥更大的作用。
    关键词:审计项目  计划管理 
    我国国家审计机关从成立以来,经过全体审计人员不懈的努力与奋斗,国家审计的地位不断提高,社会影响力不断扩大。面临新的形势,新的情况,“审计本质上是一个国家经济社会运行的免疫系统” 的理论,为新时期国家审计的发展提供了理论保障和思想指导。如何贯彻落实免疫系统理论,切实服务宏观经济,促进经济增长方式的转变,保障国家审计的进一步发展,组织保障是关键,而其中审计项目计划管理更是重中之重。
    一、审计项目计划管理的概念及其重要性
    (一)审计项目计划管理的概念
    通俗的讲,审计项目计划管理是指审计机关按年度对审计项目和专项审计调查项目预先做出的统一安排。但从本质来看,审计项目计划管理是在相关法律法规的保障下,研究如何合理有效地分配和利用有限的审计资源,保证在给定资源的条件下充分履行审计职责。
    审计项目计划管理的原则是“实行统一领导,分级负责制。审计署负责管理审计署统一组织的审计项目计划和署本级审计项目计划,指导全国审计项目计划管理工作。县级以上地方各级审计机关分别负责本地区审计项目计划管理工作”。
    (二)审计项目计划管理的重要性
    审计项目计划管理是审计工作开展的根本和依据,对规范审计机关业务活动,确保审计工作高效、有序运行具有重要意义。
    一是对审计工作的规范和协调。审计机关的主要工作是审计活动,区别于其他部门,审计活动的常态性和固定性相对较弱。年度内审计工作的重点、需要实现的目标、对什么行业领域或部门进行审计以及审计人员怎么调配,均由审计项目计划来协调和规范。科学有效的审计项目计划能增加工作的主动性,减少盲目性,使审计工作有条不紊地进行。
    二是配置资源,提高效益。审计部门人力资源短缺和审计任务繁重的矛盾,是新时期制约审计发展的主要矛盾之一。加强审计计划管理,能横向整合部门间的审计资源,纵向整合各级次的审计资源,合理配置,避免交叉重复,形成合力,追求审计效益最大化。
    三是考核评价的依据。审计项目计划是审计机关审计工作目标的载体。因此,审计项目计划本身又是对审计工作进度和质量的考核标准,是评价审计工作完成与否,效益如何的关键。对审计工作具有较强的约束和督促作用。
    二、审计项目计划管理的现状及其成因
    (一)审计项目计划管理的现状
    1.项目安排论证不充分,审计效益不高
    审计机关对审计项目计划安排没有科学的制度化操作流程,很多审计项目为例行性审计或是不经深入调研被动跟热点,缺乏主观能动性和创造性。因而审计项目计划安排的论证、评估就显得可有可无,沿袭以往套路和方法开展审计工作即可。从实际操作结果来看,由于项目计划安排时,前期论证分析不深入,不细致,导致项目审计成果不显著的案例不是少数。例如,在项目计划安排时,由于审计目标定位不恰当,脱离审计工作的实际操作,使得审计结果头重脚轻,即立意高,例证弱的情况,导致审计报告说服力不强。从效益的角度来看,投入产出不成正比。
    2.交叉重复的情况突出,影响审计形象
    《审计机关审计项目计划管理办法》规定:“编制审计项目计划,要根据审计资源状况,量力而行,留有余地,统筹协调,合理均衡地安排任务,避免重复,减少交叉”。但在实际操作中,由于审计项目计划的粗放式管理,导致项目间的交叉重复情况比较突出。一是横向交叉,即部门间交叉重复。以审计署本级为例,由于缺乏整体规划,项目计划安排仍以各业务司为主,根据每年热点问题各业务司蜂拥而至,紧密围绕热点问题安排审计项目,尽管经过协调和平衡,使得审计内容和重点各不相同,但落脚到实际操作中,经常导致数个审计组同在一个部门审计情况。二是纵向交叉,即各级次审计部门的交叉重复。由于缺乏有效地统筹协调机制,各级次审计部门审计内容和审计重点发生重复交叉的情况也时常发生。交叉重复的审计,加重了被审计单位的迎检负担,引起迎检与正常工作之间的矛盾,导致被审计单位的反感,不利于审计执法。
    3. 审计资源整合不够,未能形成合力,导致审计效率不高
    审计机关的资源分为内部资源和外部资源。内部资源是审计机关自身拥有的人财物。目前,我国审计部门实行的是双重领导体制,“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主”。但在实际操作中,审计署和地方审计机关各自编制审计计划,缺乏有效的协调统筹机制进行整合,未能形成全国审计“一盘棋”的工作格局。
    外部资源是指审计机关外部能帮助开展审计工作的资源。如被审计单位之间的关联性资源。任何被审计单位都不是独立存在的,与相关单位都有着千丝万缕的联系。正是这种千丝万缕联系,使得部门间、单位间存在可以相互印证,相互比对的资源。这些资源的整合和利用,能强化审计获取资料的客观性,提升审计效率。但在项目计划实际安排时,很少关注研究项目间的这种联系,挖掘各种审计资源,整合相关项目,造成资源浪费。
    (二)形成上述情况的原因
    1.机构设置与审计工作的性质还存在不匹配的情况
    一方面是项目的计划安排由各级审计机关自行编制,以职能部门为主,没有专门研究、整合项目计划的权威部门。审计工作的大部分时间和精力都集中在实施阶段,计划的前期论证和后期评估往往流于形式。另一方面,审计机关职能部门的设置还是沿用计划经济时期的部门设置模式,是典型的职能型组织模式,易出现管理学上的“组织孤岛”现象,即组织被职能垂直分割,被权力水平分割。组织内每个部门都有各自的利益,部门与部门间,是竞争关系,缺少合作的内在动力。因此,项目计划安排难以打破部门间壁垒,实现资源的优化整合。此外,这种组织模式的职能范围界定也不是十分清楚,职能交叉重复的情况比较严重。如一个农业项目,按照现行的部门设置,至少有四五个部门可以在职能范围内进行审计。
    2.体制分割,影响各级审计机关的合作
    按照审计法,地方审计机关的审计业务以上级审计机关指导为主,但实际情况是,地方审计机关主要对各级政府负责,审计业务活动以服务地方经济发展为主,缺乏全局性和宏观性。由于出发点、目标及所站的角度不一致,各级审计机关的合作基础薄弱,有时甚至可能出现利益背离的情况。
    3.考核机制不匹配,制约资源整合
    目前,审计机关的考核机制和项目的安排以部门为载体,部门内项目的多寡和成败,直接决定部门负责人的业绩。这种以部门为载体的考核机制必然加重部门间的割裂,各部门为了突出业绩,各自为政,积极安排本部门项目,部门内的各种资源紧密围绕本部门项目配置,淡化了审计机关内部的合作性和整体性,难以真正形成审计机关“一盘棋”的格局。
    4.审计项目本身效益分析较少,影响审计质量和效率的提升
    尽管各级审计机关都制定和执行了一系列的考核机制,但基于审计项目自身投入产出的绩效分析还很少。我国大约有8万审计人员,面临的审计任务和审计对象难以计量,审计资源缺乏与审计任务繁重的矛盾突出。国家审计要充分体现免疫系统功能,在促进国民经济增长方式转变方面发挥更大的作用,就必须重视审计项目本身的效益分析,追求审计活动效益的最大化和质量最优化。
    三、构建新型的审计项目计划管理的思路
    构建新型审计项目计划管理体制是一项重要而艰巨的任务,直接关系到审计事业发展的进程。本文从宏观和微观两个方面进行研究。
    (一)宏观层次思考
    要构建科学的、先进的审计项目计划管理体制,必须从国家审计的现状出发,理清思路,在新时期、新条件下对国家审计进行准确定位。国家审计起源于对公共受托责任的监督,“在增强公共责任方面有着独特的和极为重要的作用”。党的十六大提出,要发挥审计在权力监督与制约机制中的作用。这是时代对国家审计的要求,是国家审计本质的时代体现,同时也是国家审计战略的基本选择。可以从以下几个方面进行制度设计:
    1.目标设计思路
    目标是一切行动的导向,有计划而无目标,则计划必然毫无凭据而失去价值。从组织构架来看,审计机关隶属于各级政府,对各级政府负责,国家审计行为是一种保障政府意志得以实现的行政行为。从公共受托责任监督的国家审计起源理论来看,国家审计又是政府行政行为的监督者。因此在目标设定中,必须对国家审计的时代使命进行深刻领会,有机整合国家审计的角色身份,将审计事业的发展,融入到党和国家的发展中,科学、准确的设定目标。笔者认为从建立社会主义和谐社会的需要出发,可以确定为推进民主法治,促进廉政建设;从和谐社会核心价值观出发,可以确定为维护民生,关注公平和正义,保障社会健康发展;从科学发展观的核心内容出发,可以确定为推动改革、促进发展,维护国家经济秩序,提高财政资金作用效益,保障国民经济健康发展。
    2.制度设计思路
    目前我国只有《审计机关审计项目计划管理办法》,缺少从审计机关组织发展角度出发,规划整个审计计划管理工作的纲领性文件。审计项目计划管理工作实行制度化管理,必须要在构建一个科学管理概念柜架的前提下,引进先进的理论和方法,建立从目标到评估覆盖审计活动全过程的计划管理体制;形成长短期结合、宏观和具体操作相结合、层层相扣的审计计划管理网络体系。
    2.1决策制度设计的思考
    在项目决策制度设计中,要避免项目的决策完全受制于“组织政治”,即受项目倡议者的权力和劝说的影响,不依赖事实和论证,项目通过从下到上拍脑袋决策。从制度上引入科学的分析决策机制,从而减少计划安排的主观性和随意性。如在计划安排时可以引入SWOT分析模型(SWOT Analysis)(如图1)。在计划安排前期,紧密围绕审计机关总体目标,认真分析国家审计优势劣势以及外部环境为国家审计提供的机会和造成的威胁,进行综合评估研究,确定国家审计项目计划安排的趋势方向,从而引导审计项目的具体安排。
    图1:审计项目计划安排SWOT分析图
    此外,还要增强项目安排的公开性,吸收一线审计人员和社会力量参与。一线审计人员在长期审计中,对审计工作面临的外部环境和内部优劣势有更为深刻的理解和认识,对被审计单位和审计活动效益评估有时更为全面和准确。社会力量的参与,不仅可以增加审计项目的供给,丰富审计内容,还可以使国家审计更加贴近民众,提升国家审计的影响力。
    2.2管理制度设计的思考
    在项目管理制度设计中,应积极研讨审计项目库的建立,使审计项目安排更加从容。根据审计机关的总体目标和战略目标,组织备选审计项目入库。可以采取常规的项目申报办法,由项目发起人,利用先进的方法,如头脑风暴法(Brain Storming,BS法)和名义团体法(Nominal Group Technique)等方法,组织申报项目的计划方案和可行性研究,再由审计机关邀请相关专家从可行性、成本和效益等方面进行全面评估,保障入库审计项目的质量。项目库根据审计机关内外部环境的变化,要进行滚动完善和调整。在计划安排时,根据具体情况,利用SWOT、项目优先级评估等方法在项目库内选定项目。此外,还要注重计划管理的连续性,引入全过程管理的概念,避免计划与过程执行、目标考核等脱节。
    2.3计划评估制度设计的思考
    在制度设计中,我们不能只有项目目标考核,更要有计划的评估制度。一是计划拟定期的评估制度,重点在于计划可行性,优先级等评估;二是计划执行后的评估,这种评估也是现行计划管理制度更加缺乏的,计划执行后是否达到预定的目标,是否存在由于计划编制的原因导致项目执行成果低下甚至失败的情况。建立科学的计划前评估制度,可以使计划可执行性更强,目标更加明确,审计资源的调配更加合理。计划的后评估制度,又可以使得计划工作在有效的监督下进行,能及时发现计划出现的偏差,采取补救措施,逐步修正完善计划工作。
    3.组织设计
    组织是计划执行的重要保障。我国审计机关是典型的职能型组织,审计项目依托于职能部门存在,导致审计资源调配先天不足,资源整合以部门为主。因此,研究、寻找打破和平衡部门分割、上下级分割途径和方法,对项目计划管理也有着重要意义。
    3.1矩阵型组织结构
    矩阵型组织结构(内部或非执行的项目管理结构)是项目管理的一项重要组织结构形式,是纯粹项目和纯粹职能结构形式的折中。这种组织形式比较契合国家审计机关的特征:一是审计机关难以打破现有职能结构形式,建立纯粹的项目团队。二是审计机关广泛、经常使用项目型结构。三是审计项目大都涉及很多方面,不是单方面专业人员能完成。国家审计机关可以吸收完善这种矩阵组织方式,仍然按照专业职能进行部门划分,部门职能从传统的专业研究和项目实施变革为专业研究和专业技术支持。审计项目与职能部门的关系也由依附变为平行。通俗的讲,就是项目独立于职能部门存在。每年项目计划下达后,审计项目职业经理人通过竞争或其他办法获取组织实施的权力,然后根据项目的特征,协调相关职能部门进行人员和技术支持。这种组织方式既发挥职能部门纵向优势,又发挥项目组织横向优势。专业职能部门是永久性的,审计组是临时性的。职能部门负责人对参与审计组的人员进行组织调配和业务指导,审计组将参与审计的职能人员在横向上有效地组织在一起。审计组长对项目的结果负责,而职能部门负责人则负责为项目的成功提供所需资源。
    3.2权责对等的纵向整合方式
    由于我国的政府审计机关实行分级负责制,造成各级审计机关的分割,甚至出现利益的背离。我国审计机关本身就面临可调配资源的缺乏,体制分割更是加剧了这个矛盾。就目前的情况而言,在尊重各方利益的基础上,可以从项目安排和问题处理方面促进上下级审计机关力量整合。如在安排某项专项资金审计中,可以邀请地方审计机关参加,方案统一制定,问题分级反映和处理。地方审计机关的参与可以有效扩大审计样本,增强审计说服力;方案统一制定,强化对地方审计机关的业务指导;问题根据严重性和影响程度,分级反映和处理,保障地方审计机关参与的积极性。
    (二)微观层次思考
    微观层次思考是对宏观思考一些具体补充,也可以说是在宏观环境没有改变的情况下,促进审计项目计划管理的一些具体措施。
    1.强化计划管理部门建设
    集中必要的资源,建立较为强势的计划管理部门,负责审计项目构建、评估、安排和考核,建立健全审计项目库,使审计项目安排制度化,防止项目安排随意性。上级审计机关计划管理部门不仅要加强对下级审计机关的业务指导,还要有机的整合全辖区内的审计项目,避免交叉重复。在有效的沟通协调下,研究试行一个项目,国家审计机关一年只审计一次。
    2.以“免疫功能”为指导,强化项目安排的科学性
    近年来,保监会、银监会等机构的成立,使审计机关出现了“阵地丧失”的危机。由于外部协调的困难,经常出现监管机关和审计机关同时审计或者前后审计的情况。“免疫功能”的定位,使国家审计全方位、全过程涵盖社会经济生活的方方面面。国家审计既可以是第一道防线,也可以是中间防线和最后防线。因此,在项目计划安排时,要认真研究和探索审计的切入点。如可以从检查监管质量角度入手,对监管单位和被监管单位同时审计,既避免了交叉重复,又坚守了审计阵地。
    3.增强对审计项目的整合,提高审计绩效
    在传统的审计中,审计人员创造性的拓展审计空间,通过被审计单位外部数据的比对(多维数据分析法),提高了审计资料的客观性,提升了审计效率,取得了较大的审计成果。但是外围数据的取得,往往成为制约这种审计模式开展的关键因素。在审计计划的安排中,应积极推进这种关联性审计,确定审计重点后,应进行深入调研,将能为审计重点突破提供较为有力支持的部门纳入审计范围,为审计资源的整合提供条件。
    4.开放审计项目的供给机制
    在现有的审计项目供给的基础上,引导和鼓励全体审计人员设计申报审计项目。这种供给机制不是简单的项目构思,要求审计人员结合审计安排的重点和目标对申报项目做深入的调研和可行性分析,设计项目的组织方式,包括时间、人员、财务等安排。审计机关要对入选的项目的设计团队给予必要的物质和精神鼓励,以保持这种供给方式的连续性和活力。
    5.建立职能与项目分离的考核机制
    在国家审计机关内部建立分别针对职能活动和项目活动的考核机制,项目活动不再是职能部门的考核指标,转移为当年对项目活动提供的人员和技术服务。项目活动的考核直接落实到审计组长和审计人员。在考核导向上,打破职能部门壁垒,推进审计机关内部的资源整合。(王磊)


    参考文献:
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    [10]杨万荣.项目管理理论与方法(1.11)[PPT]. http://wenku.baidu.com/view/96959563caaedd3383c4d311.html,2010-12-6.
    
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