审计威慑与审计的经济社会免疫功能之思辨
张枫(审计署驻郑州特派办)
【发布时间:2011年04月21日】
字号:【大】 【中】 【小】
    审计威慑是指审计对于经济社会领域的违法违规行为有威慑作用,即通过对经济社会机体的检查,发现违反财经法规、危害社会经济健康的行为而加以制止和惩戒,进而让其他人恐惧处理处罚或制裁而不敢实施相应行为。审计的经济社会免疫系统功能思想是2008年,刘家义审计长在我国社会主义特色市场经济审计实践基础上提出的审计功能的新理论,从系统论的角度阐释了审计作为经济社会子系统的功能,即审计是一个系统,是一个具有类似人体免疫系统功能的系统,是国家经济、社会运行系统中内生的、具有不可替代的建设性作用的子系统。假如将经济社会看成一个复杂的机体,那么审计通过威慑而作用于社会经济体的防御作用构造成经济社会的免疫系统功能。以下笔者试对审计威慑和经济社会免疫功能之间的传导机制、作用方法等作以浅析。

    一、审计威慑与经济社会免疫系统的理论基础

    威慑思想较早见于我国春秋末期的《孙子兵法》,孙子在《谋攻篇》中提出了“上兵伐谋,其次伐交,其次伐兵,其下攻城”和“不战而屈人之兵”的不战而胜思想,认为它是“善之善者”。对于审计而言,当一个经济社会个体因惧怕审计发现和处理处罚或移交移送处理而不敢或放弃实施财经法规所禁止的行为,这就是审计威慑。

    审计处理处罚针对的是已发生或正在发生的违反财经法规的行为,其受众限于违反财经法规行为的经济社会个体(包括法人和自然人),而审计的威慑功能则是对于所有社会个体,具有防微杜渐的预防作用,从这个角度上可以说审计的威慑功能甚于处理处罚功能。审计对违反财经法规等行为的经济社会个体的处理处罚不仅能够使之付出巨大的违法违规成本,而且能够震慑有实施违法违规意图的经济社会个体,使之不敢以身试法。这种威慑功能类同于刑罚威慑,即表现为立法威慑和处理处罚威慑两个方面,国家通过立法或条规的形式把违法违规行为关系一般化,规定何种行为是应受到处理处罚的,即给出禁止行为的违规成本,并给出审计对这些禁止行为的监督职能,令意欲违规者望而生畏。处理处罚威慑是审计机关对审计查出的违法违规行为的处理处罚或移送移交处理,使意欲违法违规者获悉他人之苦,而从中获得戒示。审计机关具有独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势,因而有责任而且有条件及时发现苗头性、倾向性问题,及早感受风险,提前发出警报,起到预警作用。经济社会的免疫系统功能即是通过审计的威慑作用于社会经济体的一种防御系统。

    二、审计威慑和审计的经济社会免疫功能之间的传导机制和作用方法

    审计作为相对独立的机构,能够在较少或较小的干预下独立行使审计监督检查职能,查错纠弊、处理处罚经济违法违规行为,通过审计公示引入社会舆论监督或通过对经济犯罪行为的移交移送处理等,使得那些已经违法乱纪行为的人和有徇私枉法、图谋私利等企图的人感到恐惧,迫使其改正错弊,遵纪守法,从而防止和减少违法违规行为的发生。审计威慑发生作用过程恰是审计的经济社会免疫系统功能起作用的过程,二者之间的传导和作用是内生的,后者是通过前者的诸多功能和作用机理得以实现。以下是分类作以阐述:

    (一)通过审计处理处罚或审计建议与移送转送、向有权处理的机关提出处理建议,对违规的被审计单位及责任人进行处罚产生的威慑作用使审计的经济社会免疫功能得以实现。审计处理的种类主要有责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入,责令限期退还被侵占的国有资产,责令限期退还违法所得,责令冲转或者调整有关会计账目及按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理,依法采取的其他处理措施。审计处罚的种类主要有警告、通报批评,罚款,没收违法所得,依法采取的其他处罚措施。

    审计处理处罚和向有管辖权的部门移送转送处理或提出审计建议是审计的威慑作用得以体现的直接途径。审计通过对大量的被审计单位的检查,发现其存在的账务处理问题、偷漏税款和侵占国有资产等审计处理处罚权限内的问题,按照国家赋予的权限进行处理处罚,对不属于审计机关职权内处理、处罚的,向有权处理的机关提出处分建议,被审计单位或者其上级机关、监察机关进行处理,并将处理结果书面通知审计机关;构成犯罪的,依法移送公检法部门追究刑事责任。审计通过这些处理使被审计单位和相关责任人付出违规成本的同时,认识到存在侥幸心理的不可取,从而起到对相关违法违规行为的警示和威慑作用,这些作用即是审计内生的经济社会免疫功能。

    (二)通过审计结果公告,引入舆论监督产生的威慑作用使经济社会免疫功能得以实现。审计署总审计师孙宝厚对于审计公告制度有这样的一句论述:“审计难,处理更难,公开审计结果难上加难。这是因为,公开审计结果的威慑力远远大于审计本身”。美国最高法院的大法官路易斯·布兰代斯曾说:“透明度是社会和经济问题的最佳药品,正像人们常说的那样,阳光是最佳的防腐剂”。审计结果公告制度实际也是一把双刃剑,它一方面能够威慑被审计单位积极落实审计意见和建议,对存在的问题进行认真整改,同时也使审计机关的工作接受公众的监督,对审计机关提高审计工作质量也起到了威慑作用。

    审计结果公告制度是2002年经国务院批准开始实施的,2003年6月25日,时任审计长李金华代表国务院向全国人大常委会提交了2002年度中央财政执行和其他财政收支情况的审计工作报告,次日审计署官方网站就公开了报告全文,正式拉开了审计结果公告的序幕,这次报告的公开引起了社会强烈反响,被舆论称为“审计风暴”。在报告中,财政部、原国家计委、教育部、民政部、水利部、交通部等一大批中央部委被公开曝光和点名批评,报告中对违法违规事项提出了“疏于管理,问题严重”等比较严厉的批评用词。审计结果公告付诸舆论监督的审计监督方式不仅是引起了各个国家部委的震动和威慑,同时也对我们国民经济各个部类的单位起到了威慑,作用和影响可以说是具有变革性和深远的,其之于我国经济社会免疫系统功能的建立健全是良好的补充,成为审计的经济社会免疫系统不可或缺的组成部分。

    三、完善和强化审计威慑体系、构建经济社会免疫系统之展望

    全球经济不断融合的大背景下,我国的市场经济在不断的完善和进步,审计也同样面临的是不断变革的经济环境,因此积极拓展审计在经济社会细分领域和新兴空白领域的威慑作用,才能更好的发挥审计在这些领域的免疫系统功能。

    就当前而言,应深化以保障积极财政政策贯彻实施、促进规范财政管理、提高财政绩效水平为目标的财政审计,强化以促进适度宽松货币政策的贯彻实施、防范金融风险、维护金融安全、服务金融改革为目标的金融审计,加强以维护国有资产安全、促进国有企业深化改革和转变发展方式为目标的企业审计,推进以推动建立健全问责机制、促进依法行政和提高管理水平为目标的任期经济责任审计,积极开展以促进落实节约能源资源和环境保护基本国策为目标的资源环境审计,逐步推开以促进提高利用外资水平、维护对外投资安全为目标的涉外审计。通过这些领域的新情况、新问题、新趋向的审计监督,力争在相应的细分领域建立起审计威慑力,构建起相应的经济细分领域免疫系统,为经济社会机体的健康发展保驾护航。

    本文仅是笔者通过多年的审计实践的一点思索,就长久而言,应深入研究审计威慑与审计的经济社会免疫系统功能之间的作用关系,通过对审计深层次功能的挖掘研究,理清审计对经济社会作用的机理,从而反过来更好的指导审计实务和完善审计理论体系,更好的服务于经济社会又好又快的发展,服务于国家经济发展面临的结构化调整。(张枫)
【关闭】    【打印】