绩效审计是以经济运行的过程和结果为主体内容的审计活动，是未来审计发展的方向，其中对非盈利性项目进行绩效审计是绩效审计中的难点，具有非常重要的现实意义。本文从绩效审计的现状和基本理论入手，结合审计实践，对非盈利项目绩效审计的内容和重点以及评价标准进行阐述。
    一、绩效审计概述和我国目前绩效审计的现状
    从20世纪80年代我国审计机关开始对绩效审计进行初步的探索,作为审计发展的未来方向和趋势，我国目前正处于全面开展绩效审计的初期。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出“到2012年，所有的审计项目都要开展绩效审计”。
    近年来，我国的绩效审计在审计署的积极推动下，有了长足的进步，进行了很多有益的尝试和探索，然而由于受传统财政财务收支审计思维定势的约束，加之绩效审计在理论上的模糊，目前在我国有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，仍未摆脱对传统审计模式的惯性依赖，绩效审计理念尚未真正树立起来。再有绩效审计在操作过程中的复杂性，如审计对象性质的多样性、审计内容和重点的不确定性、评价标准的不一致性等，也成为我国绩效审计发展的主要障碍。
    二、绩效审计的基本理论概念
    绩效审计作为一种重要的审计形式，是发展到较高形态的审计形式，是受托责任发展到特定层次的必然产物，但从理论上说仍属于整个审计体系的范畴。
    要搞清绩效审计，首先应弄清什么是绩效，或者绩和效的关系，绩有两种基本的解释，一是功业，而是成果，效则有多种解释，包括效果、效益、效应、效率、效能等，从经济学的角度看，绩效就是经济运行的成果、效率和和经济性，绩效的实质是经济运行的过程和和经济运行成果的辩证统一。
    目前国际上对绩效审计还没有公认统一的定义，最高审计机关国际组织称绩效审计是关注经济型（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的审计，即“3E”审计，包括被审计单位管理活动的经济性、人力、财务及其它资源的利用效率以及业绩效益的预期影响和活动的真实影响。通俗地讲,绩效审计是在传统的财务支出审计的基础上,不但要看钱花得是否合法,还要看这钱花得是否有效益。
    三、非盈利性项目绩效审计应关注的内容和重点
    目前，我国开展的效益审计大致包括预算执行效益审计、专项资金效益审计、建设项目效益审计、企业效益审计等，同时又可以按照盈利性和非盈利性、完工项目和在建项目等划分效益审计类型。
    从实践中看，对盈利性项目开展的效益审计，无论从审计内容、重点、评价指标等方面都比较明确，而对非盈利性项目开展效益审计无论从审计的内容和重点，以及评价标准等方面，都存在不确定性和标准不一致性。当前预算执行效益审计、专项资金效益审计等都属于非盈利性项目审计，这类资金的目标往往比较复杂、多元，如高校预算资金，目标不仅包括教学、科研、社会服务等教育目标的实现，也包括学校稳定、校园和谐等政治目标的实现；又如专项资金的审计内容和重点，对于项目管理部门和项目执行单位由于其职责不同，审计内容和重点均有很大的差异。本文以非盈利性单位、项目的效益审计为主体，阐述审计应关注的内容和重点以及评价标准。
    （一）非盈利性项目审计应关注的内容和重点。
    非盈利性项目大多属于卫生、农业、卫生、扶贫等行业，这些项目有涉及面广、层次多、执行单位散的特点，按照目前我国行政管理体制，对非盈利性项目的管理和执行呈现出树形结构的特征，即部委、省级、市级、县级、乡镇级、村级，审计的内容和重点也要分为项目执行单位和项目管理部门两个层次来说。
    （一）项目执行单位审计调查的内容和重点。
    项目执行单位的职责是负责项目建设和运营，项目执行单位审计调查的内容和重点多侧重在项目是否完成预定目标（包括建设目标和经营目标），运营管理是否达到要求（目标实现程度如何、是否具有可持续发展能力），项目还贷的情况，包括项目目标完成情况，项目运营管理情况、项目还贷情况等。
    （二）项目管理部门审计调查的内容和重点。
    项目管理部门的职责是负责项目立项审批，过程管理等环节，因此审计调查的内容和重点多侧重在决策和管理方面，包括项目立项决策审批过程，项目管理情况，项目债务还贷管理情况等。
    四、非盈利性项目绩效审计的评价标准
    由于非盈利项目是不以盈利为目的，大多属于公益事业，这些项目的绩效考量应综合考虑三个要素，一是投入产出的效果（目标实现程度），即投入资源是否产生效果，目标是否实现，产出不等于完全实现目标；二是投入产出效率（产出实现程度），即产出是否有效实现，产出过程是否有效率；三是投入利用效率（资源利用程度），即投入资源是否被充分利用，有无闲置。因此，根据这些原则在指标设计上不应以单纯的经济指标来衡量，应结合审计的内容和重点，多侧重在项目目标的完成情况、项目建设完成后的运营状况、以及项目资金管理和还贷情况等方面。
    （一）项目建设目标实现情况的评价。
    本部分是侧重审计项目建设有无建成或完成程度，在此基础上对项目目标的实现程度作出评价，评价内容和重点以及评价标准
    1．建设目标完成程度。评价标准为按照项目文件要求的技术、经济指标。
    2．建设工期实现程度。评价标准为项目批复文件规定的计划工期。
    3．建设管理情况。评价标准为管理体制是否合理、管理制度和管理机构是否健全、是否履行项目协议，其中重点关注工程建设管理、招标采购管理、财务管理、监督机制等方面。
    4．立项决策情况。评价标准为立项决策是否科学、立项决策程序是否合规。
    （二）项目运营管理情况评价。
    本部分是评价项目竣工投入使用运营后的项目目标实现程度和可持续发展能力
    1．运营目标实现程度。评价标准为按照项目文件要求的技术、经济指标。
    2．运营管理情况。评价标准为项目投资管理、债务管理、运营体制、后续管理和监督等管理机构是否健全、管理制度是否健全。
    3．资产安全性。评价标准为资产所有权是否悬空，产权是否移交，资产是否入账核算，有无资产流失。
    4．可持续发展能力。评价标准为项目是否仍在发挥效用，管理制度和管理方法是否具有可推广性，项目成果是否具有可推广性。
    （三）项目还贷情况评价。
    本部分是评价项目的自身还贷能力、政府垫付还贷和项目还贷管理情况
    1．完全自身还贷。评价标准为是否由项目产生的效益用于项目还贷资金。
    2．由地方政府还贷。评价标准为是否由于项目未能产生效益，地方财政部门支付项目还贷资金
    3．由中央政府还贷。评价标准为是否由于项目未能产生效益，中央财政部门支付项目还贷资金
    4．债务管理情况。评价标准为债权债务管理是否健全，是否建立还贷准备金
    （四）资金管理情况评价。
    本部分是评价项目建设和运营过程中资金到位和利用情况，重大损失浪费和严重违纪违规情况
    1．投资到位情况。评价标准为批复文件应到位资金数额。
    2．投资利用情况。评价标准为项目审计过程中实际项目使用资金数额。
    3．重大损失浪费。评价标准为项目审计过程中发现的重大损失浪费金额。
    4．严重违规违纪情况。评价标准为项目审计过程中或相关监督检察机关发现的项目存在严重违规违纪金额。
    综上所述，非盈利性项目的绩效审计应结合项目管理体制、运行机制等实际情况，分层次分对象确定审计内容和重点，在此基础上利用项目可行性研究报告、初步设计等批复性文件，收集行业标准、技术规范、管理办法等可利用和参考的标准型依据，结合我们审计部门对项目的审计结果，确定具有可操作性和权威性的评价依据。（秦力）

【关闭】    【打印】