摘要：近年来，我国对财政体制和投融资体制实施了一系列的改革，随着以建立公共财政为目标的财政体制改革的不断深入，公共财政体系和框架逐渐完善，政府职能由原来的对社会经济各方面的全面干预，逐步转向只对市场失效部分进行补充，政府投资管理的重点转向了政府投资项目。

    一、政府投资项目效益审计概述
    （一）政府投资项目效益审计的概念
    政府投资项目效益审计，是以促进和提高政府投资项目建设资金的管理水平和使用效益为目标，以政府投资项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果为主要审计内容，以项目建设结果为导向，以揭露问题为切入点，结合对投资领域相关政策的评价，融真实性、合法性、效益性为一体的效益审计。通过检查项目的经济效益和社会效益，对资金使用的合规性、经济性、效果性、效率性作出评价，提出改进资金使用和项目管理的意见和建议。
    （二）政府投资项目效益审计理论的回顾。
    国家审计署“十一五”规划指出：“全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”，并且要求“每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。
    投资效益审计必然是大势所趋，2008年，审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确指出：建设项目投资审计，围绕促进提高固定资产投资效益，关注对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的重点投资项目和国家专项建设资金的审计，查处重大违法违规和严重损失浪费问题，促进加强项目管理，保障投资效果。所以，开展政府投资项目效益审计的总体目标应该是“揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益”。
    （三）开展政府投资项目效益审计的必要性
    １．开展政府投资项目效益审计是适应公共财政体制改革，建立有效政府的需要。评价政府高效运转就必须对财政资金使用效益进行评价，这为政府投资效益审计的开展创造了有利的条件，也对政府投资效益审计提出了更迫切的要求。
    ２．开展政府投资项目效益审计是适应日益健全的社会监督机制和满足人民日益高涨的审计期望的需要。社会公众对政府投资于公共资源产生的效益情况和政府投资领域的违法违规问题尤为关注，并且逐渐从过程的关注转向结果的关注，从投入的关注转向产出的关注。这样开展政府投资效益审计成了适应社会监督机制和满足人民无限审计期望的必然结果。
    ３．开展政府投资项目效益审计是审计机关的神圣职责。新的审计法进一步明确了审计监督的三大基本职责：真实、合法、效益审计。为了更好地履行审计法，更加全面、客观地评价审计项目，监督和规范政府投资行为，促进完善投资机制，提高财政资金的使用效率，加强政府投资的宏观调控，必须使真实、合法、效益审计三足鼎立，效益审计势在必行。
    （四）政府投资项目效益审计的目标
    政府投资项目效益审计的目标：在投资项目预算、决算真实、合法的基础上，审查项目决策、实施、管理、经济效益、社会效益等情况，评价投资项目立项是否符合国家的方针政策和发展需求、项目实施是否合法合规、项目投资是否节约或有无损失浪费、投资是否取得最大效益、项目是否达到预期目标、项目对环境保护的经济社会可持续发展的影响等，针对存在的问题，提出审计意见，促进有关部门和单位规范投资行为，遵守有关法律法规和财政纪律，提高投资管理水平和投资效益。
     二、政府投资项目效益审计的内容
    （一）政府投资项目效益审计的组织实施
    1.政府投资项目选择
    选好投资项目效益审计项目是做好这项工作的前提，特别是在政府投资项目效益审计刚刚起步的发展阶段，选择一个好的审计项目对于积累效益审计经验，发挥效益审计作用有着重要意义。因此我们选择审计项目时要从实际出发，有针对性和代表性地选择审计项目，不能盲目选择。
    2.政府投资项目效益审计的审计方案
    审计方案是审计组的实施方案，审计实施方案是审计组从发送审计通知书到提交审计报告全过程的工作计划。审计方案中所确定的审计目标、审计评价标准、审计证据来源和审计步骤是审计人员的工作指南。
    （二）政府投资项目效益审计的工作方式
    1.将投资效益审计与项目预算执行、竣工决算审计结合进行
    2.选择党、政府、社会关注的重点投资项目开展绩效审计
    3.建立投资项目跟踪审计制度
    4.开展专项审计调查
    （三）政府投资项目效益审计的分类
    1.投资项目决策审计
    （1）对投资项目可行性研究的审计
    可行性研究报告是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要内容。因此，投资决策审计的重点：一是审查提出的项目背景是否真实，建设是否必要，建设条件是否具备，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要；二是审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，可行性研究的审核批准是否符合基本程序。
    （2）对投资项目设计文件的审计
    投资项目设计文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算编制的合规、正确及执行，关系着一个投资项目能否节约投资，能否保证工程质量和提高效益。对概预算的审计，一是审查概预算编制的合规性、合法性，包括概预算的组成内容是否完整，编制概预算所依据资料是否齐全，是否做到符合实际。概预算定额与概算指标是否符合投资项目的专业要求和国家规定的标准，材料与设备供应方式、市场价格与预算价格是否正确，工程量的计算、概预算定额和指标的套用上是否合规，费用项目是否合理，费用计算方法是否得当；二是审查概预算的执行情况。包括审查投资项目是否按照批准文件所规定的内容完成，有无随意变更，有无搞计划外工程、概预算外购置、超标准投资等情况，并分析主客观原因，找出存在的问题。
    （3）对资金来源及其落实情况的审计
    投资项目资金来源主要有财政性资金、项目法人资本金、国内外金融机构贷款等。一要审查投资项目资金来源是否合法、合规，有无非法集资、摊派；二要审查资金是否落实，各项资金、贷款是否按照规定及时足额到位。对投资项目资金来源及其落实情况进行审计，可以确保项目按期投资，不留缺口。
    2.投资项目管理审计
    (1)项目法人责任制审计
    项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、和资产保值过程中是否实现了责、权、利的统一。
    (2)项目招投标审计
    审查项目的勘察、设计、施工、监理、采购等是否实行招投标制，招标文件的规定是否合法合规，内容是否完整，标底是否控制在概算及投资包干的限额之内，标的是否合法有效，标底与投标报价是否真实、准确，招投标程序是否公开、公平、公正，有无虚假招标、指定发包、违法分包转包、串标泄标等问题，以及中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等。
    (3)征地拆迁补偿审计
    主要审查拆迁补偿资金发放程序是否合法、手续是否完善、政策是否公开、标准是否符合规定，还要审查有无虚报冒领、骗取补偿的问题。
    (4)施工过程审计
    一是审查工程价，检查工程量、材料使用的真实性，有无虚列支出、违规支出，定额、单价、收费是否合规；二是审查材料、设备的采购是否按概算内容进行，价格是否合理，调整有无经过严格审批；三是审查项目资金有无被转移、截留、挤占、挪用，有无因管理不善造成资金损失浪费的问题，有无因资金没有及时、足额到位而影响工程进度的问题。
    (5)工程监理审计
    审查工程监理单位和监理人员的资质是否真实、合法；在监理过程中，有无编制监理规划或监理细则；有无违规转让工程监理业
      三、政府投资项目效益审计的评价体系及程序
      （一）政府投资项目效益审计的标准
    1.国家有关法律法规。如国家颁布的建筑法、招投标法、会计法、审计法等，国家有关部门制定的工程质量管理条例、工程建设项目招投标办法等。
    2.专业机构研究或制定的专业标准，如定额、标准消耗等，行业或地区平均水平、先进水平。
    3.社会效益、环境效益的标准。如就业率的提高、产值的增长、资源利用的提高、收入的增长、自然环境相关指数的变化、自然灾害损失的变化等。
    4.被审计单位制定的控制制度、管理指标等。
    5.审计机关制定的评价标准。
    （二）政府投资项目效益审计的评价体系
    1.经济性评价
    在投资项目达到合格质量的条件下，评价其消耗资源是否最小化，主要关注的是项目投入和产出过程中的工程成本，只有以较低的工程成本完成同等质量的投资项目才能实现经济性。
     2.效率性评价
    在投资项目效益一定的情况下、生产能力和使用功能一定的情况下，评价其投资成本是否实现了最小化，或在投资成本一定的情况下，评价其投资项目效益、生产能力、使用功能是否实现了最大化，有无使用效率低下的问题。
    3.效果性评价
    将投资项目实际达到的效果，与预期效果进行比较，评价其是否达到了预期目标，完成预期目标的程度。
    4.环保性评价
    投资项目建成后，有些因素会对外部环境产生影响，评价这些因素对外部环境的影响程度。
    5.社会效益评价
    评价投资项目是否可对社会产生持续或长期的影响和作用。如对就业率、居民（农民）收入、生活居住条件、基础设施、公众卫生、文化教育、技术进步、结构调整、城乡建设、区域经济等的影响和作用。
    四、政府投资项目效益审计报告
    （一）政府投资项目效益审计的报告
    审计报告是审计机关集中体现审计结果、反映审计目标实现程度的一种书面文件。效益审计报告的内容应该主要包括：
    1.项目基本情况，介绍审计实施的基本情况和被审计项目或单位的基本情况，并说明在评价效益时有哪些特别的考虑，比如被审计单位受到了什么影响和限制等。
    2.审计评价，评价效益的标准和结论以及支持结论的依据，必须一一列出，不管是好的方面还是差的方面。
    3.审计中发现的主要问题，主要与审计评价相对应，反映项目建设和运营管理中存在的主要问题，并揭示影响项目效益的主要原因。
    4.审计建议，审计建议针对的是重要领域，要客观、合理、可行，效益审计报告主要是建设性的，要站在帮助被审项目提高效益的角度上，从改进被审计单位管理的体制和方法，提高管理效率，以更好的完成项目目标的角度提出建议。
    五、当前政府投资项目效益审计存在的问题及改进方向
    （一）政府投资项目效益审计应注意的事项
    1.确定政府投资项目效益审计目标时，应注意：
    一是目的性，即要能够最大程度地促进被审计单位提高公共投资项目的管理水平，提高其利用资源的经济性、效率性和效果性。二是具体性，即审计目标要具体清晰。特别是随着审计过程的深入，效益审计目标必须越来越清晰，越来越细化。
    2.选定政府投资项目效益审计评价标准时，要注意：
    （1）许多行业虽然都有国家主管机关颁布的相应的评价标准，但由于制定评价标准的出发点和目的不同，行业主管机关所制定的评价标准更多的是评价项目的实施过程是否规范、效益是否满足预期要求，而对项目决策是否科学合理、是否存在负面影响，以及资金的使用是否存在损失浪费等问题关注得较少。这些评价标准不能反映的问题正是我们国家审计关注重点。
    （2）由于政府的投资项目大都是公益性或准公益性的项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务，衡量其效益就不能只看其自身的经济效益，更应当注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果。所以，这类项目所采用的指标，应少用一些以盈利为目的分析评价的指标，其权重分值的比例就应当低一些。
    （3）选择效益审计评价标准时要与被审计单位充分沟通，评价标准应得到被审计单位的认可，审计时还要与被审计单位讨论并解决对评价标准的分歧。
    3.撰写政府投资效益审计报告时，应注意：
    一是要考虑报告的阅读者，注重可读性、有助于阅读者形成自己的判断。二是在问题的陈述方式上可以灵活多样，如将实际数与标准并列比较，并显示其差额或差异率，也可以用更直观的图表法增进数字的传达能力等。
    （二）当前政府投资项目效益审计存在的问题
    当前开展政府投资项目效益审计工作还存在不少难点和问题，成为进一步深入开展该项审计的制约因素和障碍。主要有：理论研究相对滞后，实务指导性不强，更未形成系统、完整的投资效益审计理论框架、规范的操作指南和技术方法体系；审计资源受限，没有足够的人才力量予以支撑。
    1.现行的政府投资项目审计仍侧重于真实合法性审计，弱化了效益审计的功能。当前，我国社会主义市场经济尚未完全建立，财务会计数据失真现象十分普遍。由于对效益审计重视不够，投入力量不足，使得效益审计建设性的基本职能没有得到有效的发挥，效益审计的功能被弱化。
    2.政府投资项目效益审计还缺乏相关的制度支撑。我国《审计法》中虽提到效益审计的概念，但相关的配套法规还没有出台，同时，实际工作中也缺少具体、切实可行的操作指南。
    3.政府投资项目效益审计缺少客观的评价指标。效益审计最关键也最难的是在于客观、公正的评价。
    4.政府投资项目效益审计仍处于以资金效益、以事后审计方式为主的阶段。目前开展的投资效益审计偏重于资金效益的评价，忽视了对整个投资项目各个环节经济性、效率性和效果性的评价，离实现促进提高经济效益的目标仍有很大的距离。
    （三）政府投资项目效益审计需完善之处
    1.提高审计人员的素质，改善人员结构
    由于项目效益审计的对象千差万别，因此对审计人员的要求也较高，需掌握宏观经济学、管理学、电子计算机、工程学、心理学、行政管理等方面知识，且具有一定综合分析能力的复合型人才。要优化审计人员结构，建立一支与效益审计相匹配的高素质审计队伍。
    2.完善政府投资项目责任追究制度
    监督政府花钱，效益审计完善了财政资金的监管链条。但是，如何追究当事人的责任，怎样追回损失的国有资产等，都没有相应规定。因此，建立公共投资项目责任追究制度，严肃查处重大损失浪费事件的责任人,追究其行政责任、法律责任和经济责任等。对于使用财政资金未能达到预期目标的责任单位,也要进行效益评价,并作为有关责任人业绩考核、晋升的重要依据。（李晓丽 王军峰 高振国）
     
        

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