浅析党政领导干部“同步审”中的同与不同
钱军 周国平（江苏省常州市审计局）
2011年1月，刘家义审计长在全国审计工作会议上的讲话中，针对经济责任审计工作，提出了“积极推进党委和政府主要领导干部同步审计”的要求，第一次用同步审的概念明确了一种需要在总结后推进、更需要在探索中规范的审计形式。为此，笔者通过研学两办《规定》并结合审计实践，对党政领导干部同步审的必要与可行和审计过程中几个环节上的“同”与“不同”做一分析，与同行商榷。
一、对“同步审”的几点分析
1．“同步审”具有法定的必要性。两办《规定》在明确党政领导干部经济责任审计对象的基础上，对审计时机的规定是“根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计”。这些审计对象和审计时机的法定条款，不仅明确了审计机关应该对党委、政府主要领导实施经济责任审计，同时在审计时机上也具有开展同步审的必要性。
2．“同步审”具有法定的可行性。审计实践表明，建立在被审计单位财政财务收支审计基础上，对被审计责任人做出审计评价的传统审计，往往只对负责这方面工作的领导产生作用，在大多数情况下，政府主要领导更多地承担了经济责任。那么，开展同步审就是一种形式，失去了可行性。但是，解读新《规定》第十八条，在审计内容上应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：“贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”。不难得出一个结论：新《规定》下的经济责任审计已不单纯是财政财务收支情况的传统型审计，而是跳出财政财务收支范围的，与所有经济活动事项相关的一种绩效责任审计，这不仅需要分别对决策和决策执行实施审计和评价；而且也为开展党政领导干部同步审赋予了法定的可行性。
3．“同步审”具有法定的可操作性。新《规定》对领导干部履行职务中存在问题应当承担的责任作出了明确界定，审计机关只要对决策和决策执行进行判断，就能够作出审计评价，确认被审计责任人的相关责任；审计人员也只要围绕决策和决策执行，制定出具有针对性的审计内容和审计重点，并以此为工作指南开展审计取证活动。因此，在新《规定》下，同步审具有切实的可操作性。
二、对”同步审”中“同”与“不同”的几点分析
党政领导干部同步审，是在经济责任审计中出现的对同一单位不同身份的主要领导干部同时进行审计的一种审计方式。除必要和可行外，在具体实务中，笔者认为同步审还需要首先满足以下“三同”：一是被审计对象共同符合两办《规定》的审计范围；二是被审计对象在同一个地区、部门或单位工作；三是组织部门同时委托审计机关对两位主要领导干部实施经济责任审计。在“三同“前提下，笔者认为：在审计实务中审计人员在以下环节上需要把握其中的“同”与“不同”，才能使同步审的审计结果更加客观、公正。
（一） 审计计划立项中的“同”与“不同”。
经过相关程序批准后被纳入审计机关年度审计工作计划的经济责任审计，是审计机关依法履行责任的依据之一。审计机关在年度工作计划立项上，对由组织部门委托审计的同一地区、部门和单位的党政主要领导干部，应当作为同一个审计项目进行立项。所不同的是，应在同一个计划立项中对“任中”或“离任”加以区分。其理由：一是不同的审计计划立项，其审计程序也应当独立履行，这其中涉及到组成审计组、召开进点会议、被审单位提供资料、安排审计工作时间、审计档案归集等诸多程序性事项，这些程序性事项显然不能也没有必要对同一地区、部门和单位的党政主要领导在经济责任审计中分别履行，因此同步审在计划立项上应当确定为同一个审计项目，这样就可以避免审计程序上另行复制的尴尬局面。二是新《规定》对领导干部的经济责任审计的时机明确为：“可以任中”也“可以离任”。那么不论其中一位领导离任另一位在任，还是同时离任，只要在计划中加以“任中”和“离任”的区分，就可以采取“同步审”的方式对党政领导干部实施同一个计划立项。值得一提的是，对领导干部实施任中审计是将审计监督关口前移的一种值得推广的审计监督方式。
（二）制发审计通知文书中的同与不同
按照《规定》审计机关在实施审计前，应当根据审计计划制发审计通知书，并在实施审计3日前送达被审计单位和被审计对象。笔者认为，审计通知书标题应当简洁明了，在同步审中审计通知书标题可以用相同的“任期内”词语对其中的“任中”或“离任”加以定义，没有必要在标题中就哪位领导是“任中”，哪位领导为“离任”进行区分，但在审计通知书内容上应有以下的“同”与“不同”：
1.开展审计所适用的法律依据应当相同，即：都适用《审计法》、《审计法实施条例》和两办《规定》。
2.审计组成员、审计实施的方式和开始实施审计的时间应当相同。
3.除分别表述被审计责任人所任的不同职务外，通知书中载明的不同被审计对象任职的起始时间可以不同，但截止时间应当相同。
4.要在通知书正文中对“任中”和“离任”加以区分，以便被审计领导干部和所在单位正确理解经济责任审计中所涉及到的干部不同任用情形，也是对通知书标题中“任期内”词语的诠释。
（三）开展审前调查和编制审计实施方案过程中的同与不同
根据新颁布实施的《国家审计准则》第57条“审计组应当调查了解被审计单位及其相关情况，评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案。”两办《规定》第14条明确要求，对领导干部的经济责任审计要“以领导干部任职期间本地区、本部门、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础”。这些规定和要求，为审计人员把握审前调查方向，制定审计实施方案进行了规范。在同步审中，是否需要审计人员针对不同被审计对象分别开展审前调查和编制两份审计实施方案呢？实践证明，这是不需要，一次审前调查和一份审计实施方案同样能够达到审计目的、实现审计目标，但是在具体操作过程中依然需要审计人员根据“同步审”的特殊性，把握好其中的一些“同”与“不同”的事项。一是在审前了解被审计责任人所在单位相关情况、内部控制及其执行、信息系统控制等方面情况，以及所采取的调查了解方法，审计人员应当遵照相同的《准则》指导性条款，对被审计责任人所在单位实施审前调查。所“不同”的是在调查中应当首先了解被审计责任人的相关责权范围，在此基础上，着重关注重大经济事项的决策与执行过程；政策的贯彻、制定与落实过程；任期内党政工作目标与考核评价要求；党政领导干部以往分别接受审计和监管及整改；单位管理制度建立和督促控制等方面是否存在着党政分工、相互制约、互有区别的情况。二是在审计实施方案的内容确定上，“同步审”所涉及的党政领导干部都应当适用《规定》所要求的审计内容，所“不同”的是审计人员要针对“同”一项审计内容，根据审前调查了解的情况，从决策和执行两个方面来评估可能存在的问题和判断其中的重要性，特别是在地方党政领导干部“同步审”中，决策与执行在党政领导干部之间往往具有明显的分工，因此，在一般性经济责任审计中可以对决策与执行加以罗列的审计内容，在“同步审”实施方案中，要给予一定的区分，才能对审计的实施给予正确的引导。
（四）审计证据和证据处理中的同与不同
围绕审计工作目标和审计内容的需要，对被审计单位的财政财务收支和其他经济活动信息实施采集、取证，是审计的检查职能。在同步审中，不论是决策信息还是决策执行信息，审计都要以被审计单位提供的数据资料、书面材料、存在的实物等资料为原始信息载体，获取信息的手段也应当相同、规范。所不同的是，证据范围要根据被审计责任人履职时间、履职范围的不同来获取，以保证审计证据的完整性和恰当性。在审计证据处理上，审计证据应当验证是相同的，所不同的是经验证后的证据要分别按照被审计责任人应当履行的职责和义务加以鉴别、整理和归类，这样才能审计证据信息满足审计评价的需要。
（五） 审计报告的“同”与“不同”
利用审计报告的形式来实现决策者、管理者与监督者的信息“对称化”是审计的一项重要功能。《规定》要求审计组实施审计后，应当撰写审计报告，并征求被审计领导干部及其所在单位的意见。审计机关在对审计组的审计报告进行审议后，出具审计机关的经济责任审计报告和审计结果报告。因此，一项经济责任审计存在着三个报告的形式，其在同步审中的同与不同是：
1．相对于两位被审计责任人，审计组出具的用于征求意见的审计报告，其内容应当是相同的，即：只出具一份审计报告。在该份报告中，其内容在分别描述被审计责任人各自职责基础上，应当围绕决策和决策执行客观报告审计发现的问题，评价决策和决策执行情况和对责任的初步界定。所不同的是，被审计责任人和所在单位应该分别发表各自意见，以便审计机关全面了解相关信息。
2．由审计机关出具的经济责任审计报告，是针对被审计单位的，其内容对事不对人。在同步审中，这份报告与其他审计方式出具的报告没有形式上的差异，只需要遵守《准则》要求即可。
3．审计结果报告是审计机关履行经济责任审计职责，对被审计责任人出具的结论性报告，既要对事，也要对人。因此，在同步审中要按照不同责任人分别出具。
4．审计报告中审计评价的同与不同。新《规定》下经济责任审计是一个以评价政府及其部门、企业事业单位全面绩效责任为中心的综合审计模式，审计中并不排除对被审计单位及其领导人在积极活动中违法违纪责任的关注，但同时也更加重视那些并没有违法违纪的正常经济活动的绩效责任检查和评价。在同步审中，对内部控制组织和控制制度，即内部控制系统是否能够发挥作用的评价，适用于接受审计的党政领导干部，即：党政领导干部应当共同接受审计对内控体系的评价结果。因为，内部控制系统是决策和决策执行系统运行的平台和控制器，本地区、本部门、本单位的所有经济活动都会受到其制约和影响，若这个平台和控制器发生故障，其决策和决策执行系统都会偏离其正确的方向。对决策和决策执行的评价则应当根据被审计党政领导在决策和决策执行中的分工，以不同的视角分别加以评价，按照《规定》明确相关责任。
相对于对其中一位党政领导干部实施审计而言，同步审有其特殊性是客观的，审计人员应当在把握其中规律基础上，遵守《规定》、尊重事实、依照准则、规范操作，是降低对党委、政府主要领导同步审风险和不断提高审计质量的可靠保证，审计人员需要在同步审实践中进一步积累新经验、新做法，不断提高工作水平。（钱军 周国平）
一、对“同步审”的几点分析
1．“同步审”具有法定的必要性。两办《规定》在明确党政领导干部经济责任审计对象的基础上，对审计时机的规定是“根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计”。这些审计对象和审计时机的法定条款，不仅明确了审计机关应该对党委、政府主要领导实施经济责任审计，同时在审计时机上也具有开展同步审的必要性。
2．“同步审”具有法定的可行性。审计实践表明，建立在被审计单位财政财务收支审计基础上，对被审计责任人做出审计评价的传统审计，往往只对负责这方面工作的领导产生作用，在大多数情况下，政府主要领导更多地承担了经济责任。那么，开展同步审就是一种形式，失去了可行性。但是，解读新《规定》第十八条，在审计内容上应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：“贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”。不难得出一个结论：新《规定》下的经济责任审计已不单纯是财政财务收支情况的传统型审计，而是跳出财政财务收支范围的，与所有经济活动事项相关的一种绩效责任审计，这不仅需要分别对决策和决策执行实施审计和评价；而且也为开展党政领导干部同步审赋予了法定的可行性。
3．“同步审”具有法定的可操作性。新《规定》对领导干部履行职务中存在问题应当承担的责任作出了明确界定，审计机关只要对决策和决策执行进行判断，就能够作出审计评价，确认被审计责任人的相关责任；审计人员也只要围绕决策和决策执行，制定出具有针对性的审计内容和审计重点，并以此为工作指南开展审计取证活动。因此，在新《规定》下，同步审具有切实的可操作性。
二、对”同步审”中“同”与“不同”的几点分析
党政领导干部同步审，是在经济责任审计中出现的对同一单位不同身份的主要领导干部同时进行审计的一种审计方式。除必要和可行外，在具体实务中，笔者认为同步审还需要首先满足以下“三同”：一是被审计对象共同符合两办《规定》的审计范围；二是被审计对象在同一个地区、部门或单位工作；三是组织部门同时委托审计机关对两位主要领导干部实施经济责任审计。在“三同“前提下，笔者认为：在审计实务中审计人员在以下环节上需要把握其中的“同”与“不同”，才能使同步审的审计结果更加客观、公正。
（一） 审计计划立项中的“同”与“不同”。
经过相关程序批准后被纳入审计机关年度审计工作计划的经济责任审计，是审计机关依法履行责任的依据之一。审计机关在年度工作计划立项上，对由组织部门委托审计的同一地区、部门和单位的党政主要领导干部，应当作为同一个审计项目进行立项。所不同的是，应在同一个计划立项中对“任中”或“离任”加以区分。其理由：一是不同的审计计划立项，其审计程序也应当独立履行，这其中涉及到组成审计组、召开进点会议、被审单位提供资料、安排审计工作时间、审计档案归集等诸多程序性事项，这些程序性事项显然不能也没有必要对同一地区、部门和单位的党政主要领导在经济责任审计中分别履行，因此同步审在计划立项上应当确定为同一个审计项目，这样就可以避免审计程序上另行复制的尴尬局面。二是新《规定》对领导干部的经济责任审计的时机明确为：“可以任中”也“可以离任”。那么不论其中一位领导离任另一位在任，还是同时离任，只要在计划中加以“任中”和“离任”的区分，就可以采取“同步审”的方式对党政领导干部实施同一个计划立项。值得一提的是，对领导干部实施任中审计是将审计监督关口前移的一种值得推广的审计监督方式。
（二）制发审计通知文书中的同与不同
按照《规定》审计机关在实施审计前，应当根据审计计划制发审计通知书，并在实施审计3日前送达被审计单位和被审计对象。笔者认为，审计通知书标题应当简洁明了，在同步审中审计通知书标题可以用相同的“任期内”词语对其中的“任中”或“离任”加以定义，没有必要在标题中就哪位领导是“任中”，哪位领导为“离任”进行区分，但在审计通知书内容上应有以下的“同”与“不同”：
1.开展审计所适用的法律依据应当相同，即：都适用《审计法》、《审计法实施条例》和两办《规定》。
2.审计组成员、审计实施的方式和开始实施审计的时间应当相同。
3.除分别表述被审计责任人所任的不同职务外，通知书中载明的不同被审计对象任职的起始时间可以不同，但截止时间应当相同。
4.要在通知书正文中对“任中”和“离任”加以区分，以便被审计领导干部和所在单位正确理解经济责任审计中所涉及到的干部不同任用情形，也是对通知书标题中“任期内”词语的诠释。
（三）开展审前调查和编制审计实施方案过程中的同与不同
根据新颁布实施的《国家审计准则》第57条“审计组应当调查了解被审计单位及其相关情况，评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案。”两办《规定》第14条明确要求，对领导干部的经济责任审计要“以领导干部任职期间本地区、本部门、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础”。这些规定和要求，为审计人员把握审前调查方向，制定审计实施方案进行了规范。在同步审中，是否需要审计人员针对不同被审计对象分别开展审前调查和编制两份审计实施方案呢？实践证明，这是不需要，一次审前调查和一份审计实施方案同样能够达到审计目的、实现审计目标，但是在具体操作过程中依然需要审计人员根据“同步审”的特殊性，把握好其中的一些“同”与“不同”的事项。一是在审前了解被审计责任人所在单位相关情况、内部控制及其执行、信息系统控制等方面情况，以及所采取的调查了解方法，审计人员应当遵照相同的《准则》指导性条款，对被审计责任人所在单位实施审前调查。所“不同”的是在调查中应当首先了解被审计责任人的相关责权范围，在此基础上，着重关注重大经济事项的决策与执行过程；政策的贯彻、制定与落实过程；任期内党政工作目标与考核评价要求；党政领导干部以往分别接受审计和监管及整改；单位管理制度建立和督促控制等方面是否存在着党政分工、相互制约、互有区别的情况。二是在审计实施方案的内容确定上，“同步审”所涉及的党政领导干部都应当适用《规定》所要求的审计内容，所“不同”的是审计人员要针对“同”一项审计内容，根据审前调查了解的情况，从决策和执行两个方面来评估可能存在的问题和判断其中的重要性，特别是在地方党政领导干部“同步审”中，决策与执行在党政领导干部之间往往具有明显的分工，因此，在一般性经济责任审计中可以对决策与执行加以罗列的审计内容，在“同步审”实施方案中，要给予一定的区分，才能对审计的实施给予正确的引导。
（四）审计证据和证据处理中的同与不同
围绕审计工作目标和审计内容的需要，对被审计单位的财政财务收支和其他经济活动信息实施采集、取证，是审计的检查职能。在同步审中，不论是决策信息还是决策执行信息，审计都要以被审计单位提供的数据资料、书面材料、存在的实物等资料为原始信息载体，获取信息的手段也应当相同、规范。所不同的是，证据范围要根据被审计责任人履职时间、履职范围的不同来获取，以保证审计证据的完整性和恰当性。在审计证据处理上，审计证据应当验证是相同的，所不同的是经验证后的证据要分别按照被审计责任人应当履行的职责和义务加以鉴别、整理和归类，这样才能审计证据信息满足审计评价的需要。
（五） 审计报告的“同”与“不同”
利用审计报告的形式来实现决策者、管理者与监督者的信息“对称化”是审计的一项重要功能。《规定》要求审计组实施审计后，应当撰写审计报告，并征求被审计领导干部及其所在单位的意见。审计机关在对审计组的审计报告进行审议后，出具审计机关的经济责任审计报告和审计结果报告。因此，一项经济责任审计存在着三个报告的形式，其在同步审中的同与不同是：
1．相对于两位被审计责任人，审计组出具的用于征求意见的审计报告，其内容应当是相同的，即：只出具一份审计报告。在该份报告中，其内容在分别描述被审计责任人各自职责基础上，应当围绕决策和决策执行客观报告审计发现的问题，评价决策和决策执行情况和对责任的初步界定。所不同的是，被审计责任人和所在单位应该分别发表各自意见，以便审计机关全面了解相关信息。
2．由审计机关出具的经济责任审计报告，是针对被审计单位的，其内容对事不对人。在同步审中，这份报告与其他审计方式出具的报告没有形式上的差异，只需要遵守《准则》要求即可。
3．审计结果报告是审计机关履行经济责任审计职责，对被审计责任人出具的结论性报告，既要对事，也要对人。因此，在同步审中要按照不同责任人分别出具。
4．审计报告中审计评价的同与不同。新《规定》下经济责任审计是一个以评价政府及其部门、企业事业单位全面绩效责任为中心的综合审计模式，审计中并不排除对被审计单位及其领导人在积极活动中违法违纪责任的关注，但同时也更加重视那些并没有违法违纪的正常经济活动的绩效责任检查和评价。在同步审中，对内部控制组织和控制制度，即内部控制系统是否能够发挥作用的评价，适用于接受审计的党政领导干部，即：党政领导干部应当共同接受审计对内控体系的评价结果。因为，内部控制系统是决策和决策执行系统运行的平台和控制器，本地区、本部门、本单位的所有经济活动都会受到其制约和影响，若这个平台和控制器发生故障，其决策和决策执行系统都会偏离其正确的方向。对决策和决策执行的评价则应当根据被审计党政领导在决策和决策执行中的分工，以不同的视角分别加以评价，按照《规定》明确相关责任。
相对于对其中一位党政领导干部实施审计而言，同步审有其特殊性是客观的，审计人员应当在把握其中规律基础上，遵守《规定》、尊重事实、依照准则、规范操作，是降低对党委、政府主要领导同步审风险和不断提高审计质量的可靠保证，审计人员需要在同步审实践中进一步积累新经验、新做法，不断提高工作水平。（钱军 周国平）
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