“四分离”审计业务管理模式探析
刘颖(山东省青岛市开发区审计局)
【发布时间:2011年04月02日】
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审计管理一般是指审计主体为提高审计工作的效率与质量,保证审计目标的实现,运用现代管理科学理论与方法,对审计业务及其审计关系所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总称。审计机关成立二十多年来,为维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展发挥了重要作用。但也应该看到,随着社会主义市场机制的建立和完善,我国社会经济形势发生了深刻变化,传统的审计业务管理模式和运行方式已不适应当前经济快速发展的要求,虽然审计机关每年都会查处一些问题,但问题审计
出来以后却往往陷入屡审屡犯、屡犯屡审的尴尬局面。这与审计机关的业务管理和运行方式不无关系。 
一、传统审计业务管理模式的弊端
我国国家审计管理一直沿用以业务性质或行业属性,分部门、设处(科、股)室来组织审计工作。虽然这种审计管理模式与部门设置在过去的二十多年中发挥了积极作用,但审计管理的水平较低,在计划管理、质量管理、成本管理、规范化管理等方面存在许多问题,尚未形成一个系统、科学的管理体系。
(一) 审计时就轻避重
传统的审计业务管理及运行模式是:从制定项目计划、开展审前调查、制定审计实施方案、现场实施审计、编写审计报告、进行审计定性、提出审计处理处罚意见和建议,都是由同一个审计业务部门一手完成的,没有其他部门的监督和制约,这样会造成审计业务部门的权力过大。审计业务部门可以自己提出审计项目计划、作出审计处理意见和建议,并执行审计决定。长期这样,审计业务部门与被审计单位打交道自然就多了,会出现讲人情味,办人情事,审计时就轻避重,甚至对审计发现的问题,大事化小、小事化了。有的审计组或审计人员甚至会在现场审计实施过程中把一些违法违纪的问题放掉;有的审计查出的问题不写入审计报告或审计决定书;有的审计处理处罚时灵活掌握,不依法处理。这样久而久之,会导致审计执法的随意性,直接影响到审计机关的形象和审计执法的严肃性。
(二)审计决定执行不到位
由于审计项目的“一竿子到底” ,审计业务部门与被审计单位从项目开始实施到结束多次反复打交道,会使审计人员与被审计单位形成一次生、二次熟、三次四次是朋友的现象!审计决定书下达后,审计业务部门往往会不主动去监督审计决定的执行。另外审计组基本上是临时组合的班子,一个项目结束后又要开展新的审计项目,客观上也无精力去跟踪审计结果的落实。从而造成了被审计单位对审计决定能执行多少就多少,执行不到位,甚至有的审计决定下发后无人问津,不了了之的尴尬局面,在很大程度上影响了审计执法的严肃性,这样审计机关难以确保审计执法的客观公正,难以形成重大的审计成果,从而直接影响审计监督的威严。
(三)难以做到廉洁从审
传统的审计管理模式,是由审计一线人员包揽审计、处理与执行事宜,使得审计权力集中于审计业务部门一身。没有监督的权力很容易导致腐败。审计人员长期与被审计单位打交道,也会与他们打成一片,这样容易造成审计人员滥用职权的现象。导致在审计过程中,对被审计单位查出的违纪违规问题,该揭示的不揭示,该处理的不处理,该执行的不执行。审计人员难以做到依法审计、客观公正和廉洁从审,从而直接影响审计机关的执法形象。
综上所述,传统的审计业务管理模式存在一定的弊端。因此,强化审计机关内部管理,推进内部管理机制创新,促使审计管理体系中各要素规范有序、协调有效地运行,具有十分重要的现实意义。
二、济宁市审计局“四分离”审计业务管理模式的运作实践
为推动审计工作的科学化、规范化和法制化,加大审计执法力度,减少由于制度缺陷而造成的审计风险,审计机关有必要探索建立审计业务管理内部制约机制,实行审计项目计划、实施、处理与执行“四分离”审计业务管理模式。“四分离”审计业务管理模式是指按照审计职责和权限,将审计项目的业务流程划分为计划、实施、审理、执行四个环节,使每一个审计项目,由几个不同的职能部门去完成,这样,部门之间可以互相制约、互相牵制,从而提高审计质量,促进依法审计。
(一)总体情况
2008年,济宁市审计局推行审计业务运行“四分离”改革,按照审计项目业务流程,将内部机构划分成计划、审计、审理、执行4类,对审计业务机构设置进行了优化、整合(如图1所示)。将原集中于一个业务处室的计划、审计、审理、执行等职能交由计划管理部门、各业务科、审理科、执行科不同部门分别实施,审计权力运行由过度集中的方式转向决策、执行、监督既相互协调又相互制约的制衡方式,一线审计人员可以将更多的精力投入到现场审计中去,分工更加细化,效率更加快捷。



(图1 机构设置流程图)
与传统的审计管理模式相比,济宁市审计局“四分离”审计业务管理模式在如下方面进行了改进:1、审计项目由一个业务部门“负责到底”转变为多个业务部门“流水作业”。审计项目不再由一个业务部门全程负责,而是按照业务流程,由一个部门负责一个环节,完成后传递给下一个环节进行二次、三次、四次“加工”和“审核”。2、审计复核转变为审计审理是“四分离”模式的重要变革。法制部门由过去的单纯复核,转变为对所有审计项目的全过程审理,并代拟审计结论性文书。对被审计单位存在的财政、财务收支等问题由审理部门提出处理、处罚意见并对存在的违纪、违法案件线索及问题提出移送处理意见,代拟审计决定书、审计处罚决定书、移送处理书等主要工作。3、强化了审计项目计划管理和审计结果执行的功能。审计项目计划和审计结果执行是审计业务流程的“两极”,往往容易被忽视。济宁市审计局对这两项功能进行了深化和拓展,单独成立了计划科和执行科来独立行使这两项职能,降低了审计运行的风险,提高了审计效率。具体要点如下:
(二)主要做法
“四分离”审计业务管理模式,其基本做法是制定审计项目计划的处室不参与具体审计项目的审计;审计业务科按照审定的审计计划只负责审前调查、审计方案的制定、实施审计、拟定审计报告等主要审计事项;审理科对审计业务科提出的审计报告进行审理定性并作出审计决定,对个别事实不够清楚,证据不够充分的问题,可责成审计组补充完善相关手续和证据,不参与审计项目实施过程。审理作出的审计决定,首先要征求审计业务科的意见,然后再提交审计业务会议审定;对审定的法律性文书(审计报告、审计决定、审计结果报告、审计移送处理书)由负责监督执行科室去执行。
    1、审计计划科按照局党组的要求,每年年底前结合当年审计情况草拟出下年度审计项目计划和实施单位。在确定实施单位时,在全局范围内打破业务科室对口审计的模式,即在对同一单位连续几年实施审计时,今年是这个科室,明年则安排其他科室对该单位进行审计。计划科在广泛征求审计业务科室的意见后,报局长办公会议审定。审计业务科按照确定的审计项目和审计项目要求、完成时限及时开展审前调查,并根据调查情况编制审计方案,审计方案要经计划科审签,行业和专项审计方案要经审计业务会议审定。审计业务科依据审定后的审计实施方案开展审计。(如图2所示)
 
(图2 审计计划科工作流程)
2、审计业务科是审计项目计划的执行单位,需要按照审计计划进行查证并形成初步审计报告,在内部业务管理上则涉及到审计人力资源合理地利用与安排。(如图3所示)
 
(图3 审计业务处科工作流程)
3、法制审理科专门负责审理审计事项的复核与审计报告。凡纳入计划审计项目的审计报告都必须经过审理委员会审理。而审理委员会由审计机关主要负责人、总审计师、审计项目分管负责人、审计项目实施部门负责人、审计执行部门负责人、法制审理部门负责人、审计组组长组成,必要时邀请具有高级审计师资格的审计人员参加。不需由审理委员会审理的审计报告则由法制审理科提出审理意见,报审计机关审计项目分管负责人直接审定。
法制审理科对被审计单位存在的财政、财务收支等问题提出处理、处罚意见并对存在的违纪、违法案件线索及问题提出移送处理意见,代拟审计决定书、审计处罚决定书、移送处理书等主要工作,在具体审理过程中对个别有疑义的问题,可责成审计组进行补充取证和查证完善,审计组对审理部门提出的处理、处罚有疑义时可提交审计业务会议审定。被审定的审计报告、审计决定、审计移送处理书交审计监督执行部门去执行。(如图4所示)

(图4 法制审理科工作流程)
4、审计执行科负责审计执行和审计项目结案工作,其主要职责是将已生效的审计报告、审计决定书、审计移送处理书等审计法律文书送达被审计单位,并逐项负责检查落实审计报告中审计建议自行纠正情况、审计查出问题的整改落实情况、审计决定罚没收缴的有关情况,跟踪落实审计移送处理有关情况,听取和收集被审计单位的意见和建议等。(如图5所示)

    (图5 审计执行科工作流程)
三、“四分离”审计业务管理模式有效运行的保障措施
近年来,国家审计机关不断采取措施,加强“人、法、技”建设,即把加强审计队伍建设、实现审计工作手段和技术方法、完善审计法制建设、现代化作为推动审计事业发展的根本任务,取得明显的成效。而在对“四分离”审计业务管理模式的实施保障措施的探讨中,仍然需要围绕着“人、技、法”三个方面展开,即文化保障、技术保障与制度保障。
(一)文化保障
1.打破传统思维定式,统一思想,提高认识。“四分离”审计业务管理模式没有先例可以借鉴,风险较大,且改革中涉及到许多部门和人的利益,可能会遇到一定的阻力。要使新的审计管理模式取得预期成效,就需要对审计人员进行教育、培训,让审计人员充分认识管理新模式的重要意义,打破传统思维定式,统一思想,顾全大局。
2.加强学习和培训,提升审计人员的素质。新模式下按照审计职责划分的四个业务部门,需要从事各类型的审计业务,制定多样的审计计划,收集各种审计证据等,这对审计人员特别是部门负责人员综合素质提出了较高的要求。因此,要加大对审计人员的业务、法律知识、计算机知识及其他相关知识的培训,进而提高业务素质,增强法律意识和质量意识,提高其综合文化素质,满足“四分离”审计业务管
理模式有效运行的需要。
    (二)技术保障
为加强审计机关内部的协调,保障“四分离”审计业务管理模式运行需要大力推进审计信息化建设,实现审计信息网上传送和信息资源共享,实时了解并掌握各项审计业务的工作进度,实现审计资源的合理配置。
(三)制度保障
为保证“四分离”审计业务管理模式的有效运行,必须重视制度建设。以济宁市审计局为例,程序化、标准化的管理系统,为济宁市审计局建立起目标导向、目标管理、质量控制、工作效率、动态考评、竞争激励和监督约束等七大机制:
1、目标导向机制:以审计成果为目标,突出对审计成果的考核,更加注重审计成果的开发和利用。按照济宁市审计局考核监督办法规定,下一道工序自动监督上一道工序。审计业务处对计划处下达项目计划的科学性、宏观性、可行性等情况进行监督检查;审理处对实施部门的工作质量和程序等情况进行监督检查;计划处对审计业务处的审计结论执行情况进行监督检查,并经常调度项目各环节工作进展情况。
2、目标管理机制:制定和完善了《审计项目计划管理办法》、《审计实施规程》、《审计审理规程》、《审计项目流程图》等多项制度办法,并建立重要工作事项台账,明确各项工作的具体质量标准和完成时限,确保落实到位。如,审计计划处根据国家宏观调控和当地实际情况的需要,合理制定审计计划,同时,建立审计计划的检查评估制度,以保证审计计划的有效执行。
3、质量控制机制:对所有审计项目严格检查和审理;强化审计现场质量控制,坚持实行审计项目集体研究、集体定案制度。审计质量控制由原来的集中审核检查评比,变为日常的审理纠错。审理人员介入审计组征求被审计单位的意见,能使事实更清楚、定性更准确、处理处罚更客观。由审理人员对审计发现的问题定性和处理,也确保了审计处理处罚标准和尺度的统一,从机制上保证了审计执法的公平公正。
4、工作效率机制:制定《济宁市审计局审计项目限时管理规定》(试行),对审计项目全过程实行限时管理。
5、动态考评机制:实行经常性监督考核制度,其考核方法多种多样,有月调度、季点评、半年初考、年终总考等等;建立审计人员业绩档案,克服年底算总账的弊端。
6、竞争激励机制: 加大考核力度,实行末位诫勉,形成不仅争先也要恐后的局面;制定了《济宁市审计机关人才库管理办法(暂行)》,规范人才的管理和使用。
7、监督约束机制:实行审计项目“四定两包”(定项目、定人员、定责任、定时限,包质量、包廉洁)和“双向承诺”(被审计对象向审计组承诺、审计组向审计局承诺)制度、廉政回访监督制度,同时聘请审计行风监督员进行经常性监督,把廉政建设贯穿于审计监督的全过程。
审计机关“一竿子插到底”的管理模式在实践中暴露出诸多弊端,一直为人们所诟病。而“四分离”审计业务管理模式在一定程度上完善了审计内部的监督机制,不仅最大限度地避免了决策失误,还可以将一些旧体制下难以被察觉的谋私漏洞堵上。这种改革创新、与时俱进的做法,值得我们进一步学习研究。(刘颖)


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