浅谈基层审计机关项目审理的“四个到位”
张志伟(上海市卢湾区审计局)
【发布时间:2011年03月31日】
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    今年以来,各级审计机关积极稳妥地开展审计项目审理,逐步实现审计复核向项目审理过渡。但从基层审计机关实际工作情况看,在思想认识和具体实施上与新准则的要求还存在一定的差距。基层审计机关抓好审计项目审理工作,必须切实抓好思想认识的统一,重视各项基础工作落实,实现“四个到位”。
    一、审计人员的思想认识要到位
    在推行审理的过程中,普遍存在着一线审计人员松口气的感觉,认为审理是综合部门及专职审理人员的事,审计项目有什么问题,有综合部门把关,多了一个部门负责。针对这一现象,审计机关应该加强思想引导,使全体审计人员认识到,审理是审计机关加强质量控制的一种手段,不是综合部门一个部门的事,与全体审计人员及整个审计实施过程密切相关。全体审计人员必须全面理解审理工作的内涵,加深对审理工作重点的准确把握,提高对审理工作的认识。全体人员要做到四个明确:一是明确需要审理的项目。根据制度安排和积极稳妥的原则,基层审计机关近几年一般都不会安排全部审计项目进行审理。这就需要制定一个循序渐进的审计工作计划,在确定进行审理的项目时,既要照顾各一线业务部门的平衡,又要考虑各审计组的力量组合,在计划中对审理项目予以明确,使每个审计项目在展开审计前就按审理的要求组织现场审计。二是明确审理工作程序。新《准则》对于审计项目复核审理的规定为审计组长审核、审计业务部门复核、审理部门审理的三级复核审理程序,即审计组、所在业务部门的两级复核流程按原有规定保持不变;审理则是承担审理任务的综合部门依据审计法实施条例和国家审计准则等有关规定,对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查,并提出审理意见。审理主要是在审计组完成审计结果类文书代拟稿后进行,也就是在审计组完成审计报告初稿,准备提交审计机关重大审计事项审议会之前。审理结束后应出具审计项目审理意见书,业务部门根据采纳审理建议的具体情况及不采纳审理意见的具体原因,填写审理意见采纳情况说明书。对审理发现的问题,特别是处理处罚意见或建议执行后可能产生较大审计风险,以及审计定性不准确、处理处罚引用法规不明确的事项,综合部门应在重大事项审议会上作汇报,由审计机关办公会集体研究讨论决定。三是明确审理的内容。新准则对审理的内容作了较为具体的规定,包括审计方案确定的审计事项是否完成、审计发现重要问题是否在报告中反映、审计事实是否清楚、证据是否充分适当、处理处罚是否恰当、审计程序是否规范等。由此可见,综合部门在实施审计项目审理时,应以审计实施方案为基础,重点关注审计实施的过程及结果,主要审理审计实施方案编制和调整的合规性;审计实施方案执行的有效性;审计程序是否符合规定;审计证据是否适当、充分;审计结果类文书格式是否规范;适用法律法规和标准是否正确;审计评价、定性、处理处罚、移送处理和整改建议是否恰当;同类项目审计报告中对同类问题的定性及处理是否一致;同类审计文书中同类事项的数据运用、语言表述、格式套用是否一致等。这里涉及明显变化的就是综合部门要担负起统一审计机关文书格式的责任,有责任对以审计机关名义印发的正式文书作出合理的修改,确保审计机关发出的同类型文书规范统一。四是明确审理责任。新准则对审理责任的规定为审理机构对审理意见不正确的、对审计报告和审计决定修改不正确的、审理时应当发现而未发现重要问题的承担责任。综合部门仅对其所出具审理意见的恰当性负责;对审理应当发现而未发现的重大问题负责。审计组、业务部门不能淡化审计质量控制观念,应进一步强化实施过程的质量控制,审计质量高低、审计结果的好坏,不能也不是审理出来的,而是一线严格依法实施操作出来的。一线审计人员、审计组组长及业务部门应当对审理人员提出的属于其职责范围内的有关问题承担责任。
    二、审计组组织实施要到位
    实施审计是审计项目的核心,审计组围绕审计实施方案确定的审计事项及重点,具体开展各项审计事项的核查工作。项目审理主要依据的是审计组提交的审计记录,审计组要确保审计实施工作到位,经得起审理就必须按要求做好审计工作记录。审计记录形成于整个审计过程,也反映了审计工作的全过程,是评价审计人员工作质量的重要标准。审计组长要督促审计组成员不要在审计记录上“偷工减料”,打折扣,使审计记录符合新准则第102条要求,做到使未参加此项审计业务的有经验的其他审计人员能够理解其执行的审计措施、获取的审计证据、作出的职业判断和得出的审计结论。审计组现场组织要强化三个注意:一是注意审计记录的完整性。审计记录包括调查了解记录、工作底稿和管理事项记录,这三个方面的内容要齐全,从形式、程序的规范到内容的全面、完整,都要严格要求。审计记录不能记“流水帐”,各项记录的内容要完整,不能仅做工作底稿,而不做详细、系统的审计工作记录,审计记录要能够反映现场审计活动的过程、方法。二是注意审计底稿的全面性。审计工作底稿是审计记录的主要内容,详细的审计工作底稿是正确评价被审计单位的依据,也是对审计证据的归纳和总括。在实际审计业务操作中,尤其要对真实性、合规性评价审计证据加以重视。没有完整的工作底稿,查出的问题就没有根据。审计报告是依据工作底稿来定性的,没有完整的底稿,报告指出的问题也就没有根据和来源,审计工作将被动,就可能产生审计风险。底稿形式上要确保要素齐全,底稿内容上要注重全面性,既要对发现的问题做底稿,更要对形成审计结论做底稿;既要有问题的底稿,又要有管理事项的底稿,还要有评价方面的底稿,确保编写的底稿系统全面。三是注意审计组内部复核的严密性。审计组的复核是审理前的第一道关,审计组长要认真搞好复核,要发挥对现场审计工作熟悉的优势,在统筹审计记录编写的基础上,对协审的审计工作底认真审查,从相互工作衔接、发现问题的相关性等方面进行把关,确保审计工作底稿严密,把审理可能发现的问题消除在萌芽状态。
    三、业务部门复核审查要到位
    业务部门的领导大多参加审计组,主管业务部门的复核不能流于形式,这是审理前的第二道关口。发挥业务部门的复核作用要做到三点:首先要增强这方面的意识。把复核作为一项重要工作,细心去做,要通过组织召开审计组或业务部门小型会议,强化审计记录特别是审计工作底稿的复核,把审理可能发现的问题解决在业务部门内部。其次要发挥AO系统和OA系统交互的管理功能。审计组定期上传现场审计数据包时,通过业务部门领导上传至综合部门,坚持网上流转,每一环节在网上都留有痕迹,便于工作落实和追究责任,在解决业务部门复核随意性的问题同时,促进计算机审计和网络办公能力的提高。第三,要充分利用审理成果。认真研究并采纳综合部门提出的合理意见和建议,对审计项目审理发现的问题及时进行改进,通过审理进一步提升审计人员综合法律素质、增强审计风险责任意识,切实提高审计工作的质量和水平。
        四、综合部门审理把关要到位
       充分合理的取得审计证据、真实完整记录审计过程是项目审理重点关注的内容,审计取证和审计记录涉及新准则的主要内容,涵盖了实施审计过程中的主要工作,绝大部分为约束性条款,且可操作性较强,这是审计项目审理的理论依据,也是综合部门开展审理的基本内容,就是通过检查审计组提供的审计资料,对照新准则确定审计取证、审计记录条款,看审计组现场审计是否做到,存在的差距就是现场审计存在的问题。综合部门审理把关要借助审计实施的三个环节:一是利用AO现场审计数据包。确定为审理的审计项目,审计组在实施阶段定时报送AO审计数据包,内容包括审计通知书、审计项目工作方案、实施方案、审计底稿、审计证据、被审单位相关数据资料以及审计报告初稿等,相关资料要进行关联。对AO数据包上传的程序作相应的调整,将原由业务部门到分管领导的程序调整为业务部门到综合部门再到分管领导。原则上审计实施过程的AO数据包每两周上传一次,必要时可进一步提高AO审计数据包的报送频次。审理人员及时向审计组通报AO审计数据包检查情况,与审计组成员共同研究,便于在审计过程中及时调整审计思路及方向,将审理与审计全过程有机融合。二是参与现场审计。综合部门在复核AO审计数据包的同时,应依据审计准则中的相关规定,以审计实施方案为基础,审阅审计组已取得的审计证据。关注审计证据是否为依照法定权限和程序获取,是否具备适当性和充分性,能否为审计结论提供有效支撑,充分证明审计事项的结论;尚在实施过程中的审计事项,是否真实完整地记录审计实施的过程,是否与AO审计数据包中的相关表述一致,已取得的审计证据能否支持审计人员的职业判断等问题。对数据包审阅情况,综合部门要与审计组进行沟通,原则上每个项目在审计实施阶段上传两次数据包后沟通1次。大的项目可去现场进行了解情况,开展现场审理工作,确保审理人员及时准确掌握审计项目进度,有效降低项目结束后审理的工作强度,避免审计现场结束后再补充证据的被动做法。三是参与被审单位反馈意见活动。根据工作需要,综合部门可视情参加审计项目进点会,经项目分管领导同意,必要时可参加审计组与被审计单位的审计沟通,了解被审计单位对审计查出问题的意见。关注被审计单位对问题的实质性质疑,或反馈意见对问题定性构成否定理由的情况。综合部门要充分利用审理成果,注重对日常审理中发现的审计质量问题及时进行总结、归纳、分析,提出改进意见和建议,纳入年度审计质量评估报告,切实提高审理的效果。(张志伟) 
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