浅谈审计监督与财政监督的冲突与对策
张贺(吉林省松原市前郭县审计局)
【发布时间:2011年03月10日】
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    1994年财政体制改革实行分税制度,如何振兴地方财政成为地方政府的首要研究课题。振兴财政无非就是努力发展经济,培植财源壮大地方财政实力,控制支出,优化支出结构。振兴财政重点是解决控制非生产性开支的增长,如压缩“会议费”,控制社会集团购买力等等。实现经济发展和财源建设项目,一个很重要的手段就是协调财政与审计的关系,自觉接受国家审计监督,建立健全财政内部审计监督机制,从而达到强化财政职能,提高财政资金使用效益的目的。
    一、财政与审计的关系现状
    从理论上讲,财政是国家利用其职能参与部分社会产品分配和再分配的过程;审计是审计主体依法对被审单位的财政财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查,借以维护财经法纪,改善经营管理,提高经济效益的独立性经济监督、鉴证和评价活动。财政部门和审计部门,都是国民经济管理体系中的综合性部门,其根本目标都是服务于经济体制改革,促进国民经济稳定协调发展,从而提高人民的物质和文化生活水平。但是审计与财政又有质的区别,这种区别主要体现在职能的侧重点不同。职能是客观事物所固有的内在功能,对财政而言,理论界主要有二职能论,即分配和监督;对审计而言,由于审计的主体不同,其职能又有经济监督、经济鉴证和经济评价,但从审计监督体系整体来理解,其基本职能应是经济监督。从监督职能来讲,财政与审计虽同为国民经济监督体系的组成部门,但二者的监督是两种不同质的监督,财政监督同税务监督、金融监督、物价监督、会计监督等统称为专业监督,即其监督必须结合自身的业务进行,对业务以外的经济活动一般不实施监督。其特点是业务局限性强,内容较单一,而作为经济监督体系中最高层次的审计监督,除监督工作外,没有其他管理业务,其目的就是审查经济活动的真实性、合法性和效益性,其区别于财政监督等专业监督的根本特点有二:一是独立性。独立性是审计监督区别于其它专业监督的本质特征,具体表现在:(1)组织结构独立——审计机构根据宪法及相关法律设置于被审计单位之外,具有超然独立的地位;(2)行使职权独立——审计主体实施审计时依法独立行使审计监督权,不受行政机关、社会团体及个人的干涉,客观发表审计意见;(3)经济独立——依法取得经费,不受被审计单位制约。二是综合性。审计监督的范围是被审计单位财政财务及有关经济活动的真实性、合法性和效益性,涉及生产、经营及管理的方方面面,远远超出了财政等专业性的监督范围,同时,审计还要对财政等专业性监督部门实施再监督。
    由此可见,财政监督和审计监督均是国民经济监督体系的重要组成部分,但财政监督是专业性监督,审计监督是对财政监督的再监督,是最高层次的监督。但从实践上看,财政同各审计主体既有十分微妙的关系,又有很多矛盾冲突。
    第一、从财政于国家审计的关系看,财政接受国家审计监督的程序不够。
    1.由于历史的原因,我国建国后30余年没有建立审计监督体系,而是由财政部门代行经济监督职能。这种做法,在一定程度上把财政监督提高到不应有的高度,为后来从事财政审计增加了难度。
    2.在部分财政工作人员中至今未从观念上改变“财政是最高层次监督”的观念。这部分人认为财政是以所有者代表的身份,履行社会产品分配职能,而对其分配的社会产品,有关单位是否合法有效使用,只有财政监督才是最高的、最有效的监督。
    3.由于机构设置方面的原因,财政与审计同为政府组成部门,属于平级单位,而且审计机关的经费要由财政预算拨付。这在一定程度上制约了审计监督,使审计的独立性受到影响。
    4.审计处理难。财政是政府的财政,预算执行好坏是考核政府政绩的主要方面,相当一部分违规问题是政府行为,审计机关又在政府领导下,就使得对本级财政的审计如履薄冰。审计难处理更难,出现了上报政府的审计结果报告与向人大作的审计报告“两层皮”现象。
    由于上述原因,审计虽然依法可对财政实施审计,但是实施财政审计的难度很大,广度远远不够,查实的问题处理起来较困难,由于缺乏有效的监督,财政部门在履行职能时,不同程度地出现了各种违法活动。此外,在对被审单位违纪活动的处理上,财政与审计部门缺乏协调一致的配合。
    第二,从财政于内部审计关系看,财政对内部审计缺乏重视,根据《审计法》规定:“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有金融机构和企事业组织的内部审计,应当接受审计机关的业务指导和监督。”而财政机关根本没有设立相应的内部审计机构,只设立监察机构,所起作用甚微。
    二、解决审计监督与财政监督矛盾的对策
    第一,建议财政人员认真学习审计法规,统一对审计的认识。监督与被监督是一对矛盾,作为国民经济监督体系组成部分的财政监督部门,其工作人员必须认真学习《宪法》及《审计法》等相关审计法规,更新旧的观念,提高对接受审计监督的法律认识,摆正监督者和被监督者的双重身份的位置,积极配合审计部门搞好财政审计工作。
    第二,财政机关应注重本部门的下属单位内部控制制度,评价内部控制制度的健全性和有效性,发现问题,提出整改建议和措施,以便使财政工作中不合法、不合理问题及时处理,堵塞漏洞。这样不仅能提高财政工作质量,而且也为实施财政审计奠定了良好的工作基础。
    第三,只有加强审计监督才能振兴地方财政,审计监督作为国民经济宏观调控体系的重要组成部分。可以通过实施审计和审计调查等方式,用审计报告、调查报告、信息等载体向党委和政府反馈情况和问题,为政府决策提供依据,通过审计工作为经济的健康发展营造良好的社会环境,经济才能搞活,管理更加科学,更好地振兴财政。(张贺)
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