近几年来，由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转，成为影响经济社会稳定和发展的因素，引起了国内外经济界多方的密切关注。
    按照国务院总理温家宝的指示精神和2011年中央经济工作会议的要求，审计署目前正组织力量对全国省、市、县三级的地方政府性债务进行全面摸底审计，这是各级审计机关今年审计工作的重中之重。通过摸清规模和结构，反映问题和成因，分析风险和责任，为政府化解债务、避免新的债务和风险，提供有价值的决策依据和建议。
    地方政府债务问题是一个复杂庞大的经济社会问题，需要社会各方面见仁见智。在即将投入声势浩大的地方政府债务审计工作之前，笔者以自己浅薄的认识，通过对地方政府债务形成的主要原因和地方政府债务对地方财政运行的客观影响的初略分析，与全国审计同行共同探讨化解地方政府债务的对策与思路，希望能给正在进行的地方政府债务审计工作得到些许的帮助和启迪。
    一、地方政府债务的基本成因 
    1、财政体制方面的原因
    1994年实行分税制改革后，财政的集中度大幅度提高。与此相对照，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。地方本级收入增长速度远低于中央本级收入，这虽然与发展经济增量有关，但主要的是中央与地方税收分配体制不合理。一块钱的增值税中央要拿走75%，25%留给地方，而中央事权与地方事权之比却是30∶70。分税的10多年来，抢项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。
    近年来各项改革力度不断加大，特别是社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革等重大改革，加上地方政府经济建设投入要求的增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。
    2、经济改革方面的原因
    地方经济体制改革总体情况是好的，但企业改制等改革仍然存在较大缺陷，不仅没有产生应有的经济效益，反而由地方政府承担改革成本，导致政府债务增加；在经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高、市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这三个方面的因素结合在一起，导致分散化解经济社会风险的市场机制难以形成，许多经济社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务的不断增加。
    3、经济建设方面的原因
    县域经济作为经济发展中的重要环节，其经济增长对经济的发展具有重大意义。但是在经济发展过程中，中央政府对县域经济发展没有给予相应的政策支持和财力支持，而地方政府发展经济的压力却非常大，既要完成上级下达的经济考核指标，也要通过发展经济缓解地方财政支出的压力，解决地方经济改革和运行中存在的社会保障、公共服务、基础设施、投资环境方面的问题，地方政府只能以举债方式来解决这些问题。比如金融危机中中央政府出台4万亿元的投资刺激规划。这一规划中，中央给地方政府规定了明确的资金配套比例。在此背景下，各级地方政府只有依托原有城投公司和新建投融资公司举债，有的政府甚至通过担保或直接贷款、集资、借债等方法，以解决融资困境。
    4、行政管理体制方面的原因
    尽管这些年进行了几轮行政管理体制改革，但减人、减事、减支的效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有发生。现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限的任期内表现出无限的“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，出现大量的无效工程甚至是损失浪费工程，也导致了政府债务的恶性增加。
      5、融资投资体制方面的原因
    目前我国的财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的正规融资渠道，在不得已的情况下，导致地方政府只能自己举债解决支出压力。通过各种非正规渠道进行变相举债，如向单位借款、向个人借款、向社会集资等，甚至违规融资，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债，也从某种程度上加大了政府债务的压力。
    6、政府债务管理制度方面的原因
    长期以来，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构，政府债务管理权限分散于财政、发改委、审计、监察等部门，各部门的管理权限不同，管理侧重点也不同，实际的监督管理达不到规范有序的效果。同时，由于没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债、以及举债建设的资源效益没有相应的评估机制，导致政府及其部门随意举债的现象时有发生，盲目铺摊子上项目，不仅不能形成还债资源，甚至造成巨大的损失浪费，债务规模不断膨胀，债务风险不断扩大。
    二、地方政府债务对地方财政运行的主要影响
    1、增大了地方财政运行困难
    政府债务的存在增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，势必导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么继续举债实施。这种恶性循环的财政现状，使地方财政一直处于超负荷运转状态。
    2、阻碍了地方财政收入的增长
    在市场经济建设日趋完善、公共财政体系建设不断加强的情况下，尽管地方政府对经济的干预越来越少，但地方政府加强基础设施建设、改善投资环境，推动经济发展的作用却在逐步加大。由于地方政府债务的影响，地方政府信用降低，举债成本提高，而地方财力又十分有限，地方政府投入基础设施的能力大大削弱。这样，地方经济发展后劲不足，在较大程度上制约了地方财政收入的增长，进而影响地方政府的还债能力。
    3、制约了公共财政职能的发挥
    地方政府债务由于以财政“兜底”，使本来就步履艰难的地方财政雪上加霜，地方财政保证正常运转都非常困难，更没有能力投入公共设施和满足群众日益增长地对公共服务的需要。这样，导致了地方财政难发挥应有的公共财政职能。
    4、不利于地方财政改革的深化
    近几年来，财政改革力度不断加大，财政管理不断走向规范化。但由于地方政府债务的复杂关系，使得财政在理顺收入和支出关系，加强规范管理方面加大了难度。同时，在深化地方财政改革时，财政支出的压力也进一步加大，例如农村税费改革，国库集中收付、阳光收入、农村义务教育、农村新型合作医疗和养老保险等，财政都需要增加支出。收入有限和支出刚性增加以及政府债务的矛盾，使得改革的难度加大。
    5、新上的建设项目可能会半途而废
    如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方的经济发展项目也可能面临停滞。随着城镇化建设进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现，并成为真正的危局，进而对整个经济产生重大影响。
    6、破坏政府公信力，影响社会稳定局面
    如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响国有企业破产财政没有能力兜底，下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金无法支付等问题，严重的将会威胁社会稳定。相比欧洲次级债务危机，我国地方政府“封闭”的投融资平台难以监控，风险更大。
    三、化解地方政府债务的若干思路
    1、改革完善分税制，合理确定地方政府的财权和事权
    造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对地方的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。
    2、减少扶持配套额度，壮大地方财政实力
    要化解地方政府债务， 解决当前县级财政困难的问题，最根本的出路在于推动县域经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，这样才能从根本上解决债务风险问题。上级政府及其部门要制定推动县域经济发展的政策，采取量力而行的扶持措施，减少项目资金的配套额度，帮助地方建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。
    3、完善政府绩效评价和监督体系，减轻地方政府财政支出和债务压力
    要解决地方财政供养负担重、财政支出压力大和刚性大的矛盾，就必须加快地方政府行政管理体制改革。一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来。通过政府职能调控，加大地方经济的市场化程度，推动地方经济发展；二是进一步精简地方政府行政机构数量，压缩地方财政供养人员数量和比例，缩小地方财政的供养系数。通过精兵简政，节约行政开支，减轻地方财政支出压力，减少地方政府债务规模不断扩大的压力；三是改变官员政绩考核办法，坚决杜绝“政绩工程”，完善地方干部考核选拔机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止出现新的“政绩工程”，避免产生新的“政绩债务”，杜绝人为的损失浪费。
    4、全面清理各类债务，明确债务化解责任
    政府及其各部门要全力配合审计机关全面清理地方政府债务，彻底弄清地方政府债务规模、结构、分布等基本情况，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法，对地方政府债务进行分类登记，编制地方资产负债表。针对经常性债务和融资性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务，研究不同的处置办法，进一步强化偿债措施。
    各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。
    财政部门要遵循“杜绝当年新增欠款、逐步化解历史积欠”的原则，对财政周转金，除部分依政策可以核销外，其余部分要严格按目标考核办法，按“谁发放、谁回收”的原则进行清收。
    5、健全地方政府债务管理机制，控制地方政府债务风险
    建立高效的政府债务管理机制。明确政府债务管理机构的工作职责和权限，细化举债审批程序，规范地方政府债务审批权限，除经县区政府债务管理委员会批准外，任何部门、单位和乡、镇、街、场区不得擅自举债。对确实需要举债的，审批要“三个一律”：举债项目不符合国家政策规定，不符合地区经济发展规划的，一律不审批；举债单位不具备偿债能力的，一律不审批；举债项目没有纳入举债计划的，一律不审批。
    建立灵活的政府债务偿还机制。建立政府偿债专户制度和偿债准备金制度，在财政部门设立债务偿还专户，专门用于偿还政府债务，由财政预算资金偿还的债务，财政部门按计划和还款进度，将偿债资金直接拨入政府偿债专户；经财政转贷的国债资金、国际金融组织的贷款，由使用单位将偿债资金划入偿债专户，由财政部门一个口径归还；按照政府债务管理的政策要求，财政部门应当建立一定规模的政府偿债准备金，待条件成熟后，列入财政预算，实行专户储存，统一管理。
    建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。项目竣工后，必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。对随意欠发工资、拖欠工程款，随意向干部职工借款集资的，要设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督。纪检（监察）部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
    6、打通地方政府阳光融资渠道，规范地方政府举债行为
    建立公开的地方政府融资渠道，使合理的地方政府举债规范化、制度化和法制化，使地方政府的隐形债务显形化，杜绝以往地方债务没有“正门”，只好走“旁门”的不合理现象，堵住各种隐形的、违规的借债融资渠道。
    修改和完善《预算法》有关地方政府融资的相关规定，允许有条件的地方政府以规范的形式发债借贷，以解决地方政府在基础设施建设和公共服务方面财力不足的状况，把地方政府债务纳入地方预算管理，通过预算约束，防范地方政府债务风险。
    引入民间资本是化解地方政府债务的治本之道。发展经济不一定都要政府出钱。政府与市场的关系需要重新界定，让民间资本和社会其他资本能够顺利地进入更多领域才是治本之道。政府要探索鼓励社会资本以多种形式参与地方基础设施建设的制度和机制。对于财务效益不理想的建设项目，可考虑将政府投入仅作为补助性资金处理不追求回报，这样就对社会资本具有吸引力。（李先秋）

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