县级政府投资项目审计的问题与对策思考
姚海峰(湖北省宜都市审计局)
【发布时间:2011年02月14日】
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    党的十七届四中全会《决定》关于“健全权力运行制约和监督机制,加强对财政资金和重大投资项目审计”的部署,对政府投资项目审计工作有着重要的指导意义。县级审计机关要增强政府投资项目审计工作的责任感和使命感,创新审计工作机制和方法,解决不适应新时期政府投资项目审计工作的困难和问题,发挥政府投资项目审计在建设领域中的“免疫系统”作用。笔者结合投资审计工作实践,就县级政府投资项目审计存在的问题及对策谈几点浅显的认识。
    一、县级政府投资项目审计存在的主要问题
    ㈠政府投资项目审计覆盖面不够广、力度不够大
    一是审计机构不健全。虽然部分地区专门成立了政府投资审计中心,但在实际运作中仍然存在一些自身不能解决的问题:一是机构虽得到了政府批准,但不给人员编制和预算经费,机构形同虚设。二是聘请人员的经费得不到保障,聘请的人员少,流动性强,不利于政府投资审计的深入开展。三是审计机关将政府投资审计项目委托社会中介组织进行审计,但没有财政预算经费支付酬金,又不能向项目建设单位收费,处于两难的尴尬局面。
    二是履行投资项目审计职能的能力不够。由于县级审计机关人少事多、尤其缺乏投资审计的专业人才,外聘委托社会中介机构、整合内部审计力量参与审计处于探索阶段,导致投资审计覆盖面不够广、力度不够大,审计力量与审计需求矛盾凸现,履行政府投资项目审计监督职能面临挑战。
    三是审计系统内部的资源整合程度不高。一些地方审计机关即使可以安排出审计力量,也往往因为审计管辖权的限制而无法对上级政府在地方上的投资项目进行审计,形成了不少“审计盲角”。
    ㈡投资审计人才缺乏,技术手段滞后
    政府投资项目审计专业性、政策性强,情况复杂,审计人员不仅要具备审计知识,更应具备工程造价方面的专业知识、协调谈判能力等。例如,为了对工程造价进行审计,需要审计人员具备工程造价方面的专业知识;为了对工程合同管理情况进行评价,审计人员需要具备合同法等法律方面的知识和经验。然而,基层审计机关目前懂财务的人员比较多,懂工程、法律的人员比较少,既懂工程又懂财务的人员少之又少。造成这一现象的原因可能有:一是审计机关平时没有重视相关人才的培养和储备;二是国家审计人员属国家公务员编制,其报酬相对固定,难以吸引工程造价师等专业人才加入审计人员队伍。同时,由于投资审计相对于其他专业的审计专业性强,工程造价的审计普遍应用造价编制软件,现场审计实施系统的辅助审计应用不尽适用,有待结合投资审计的特点进行改进。
    ㈢政府投资项目审计的审计质量有待提高
    一是对政府投资项目的真实、合法性审计比较多,着重于查错防弊,对于效益审计重视不够。
    二是对政府投资项目的审计多是事后审计,不容易发现问题。目前开展的政府投资项目审计大多是事后某一方面的静态审计,主要起揭露和监督作用,对建设过程中已经造成的损失浪费,只能是“秋后算账”。如何将审计监督的关口前移,将事后审计向事前、事中转移,是政府投资项目审计值得研究和探讨的问题。
    三是政府投资项目审计的科学性不强,审计工作缺乏客观标准,主观判断多,审计风险难以得到有效控制;政府投资项目审计就事论事多,为各级政府宏观决策和管理服务的职能发挥不够。
    四是缺乏审计责任追究制度。目前县级审计机关的审计责任追究制度尚不健全,有的责任追究制度泛泛而论,责任主体不明确,有的甚至根本没有建立责任追究制度,还有的有制度而没有认真贯彻执行。其结果是审计人员责任意识不强,导致审计工作中的不规范行为时有发生。
    ㈣政府投资项目审计制度建设滞后
    一是有关政府投资审计制度、办法有待完善。由于县级开展政府投资项目审计尚处于起步阶段,很多关于工程建设项目的规章制度以及投资审计的制度不健全,存在建设领域法规政策滞后,机制、体制不顺畅,操作难,对一些新情况新问题审计界定难,审计事实认定工作难,整合社会中介机构、内部审计力量参与政府投资项目审计工作组织管理、质量控制等方面制度缺失,呈现出散乱、无序、各行其是的局面,审计质量控制难,审计风险规避难,有效、健康的投资审计监督体系尚未形成,影响了投资审计工作的质量和效果。
    二是建设单位内控制度不健全,工程管理不规范。目前,建设单位、施工单位普遍存在资料不齐全的问题,相关设计、监理、施工单位需要向审计提交的资料往往不能在规定的时间内提供,部份提供不全,有的甚至无法提供,往往是审计组要求什么资料,建设单位再去向相关单位索要或者临时补充。
    ㈤开展政府投资项目审计风险较大
    一是投资项目本身建设不规范。政府投资项目普遍都带有一定政府行为,很多项目程序上未严格执行有关的法律法规及部门规章,给审计工作的开展带来很大的不可预见风险。
    二是审计人员素质不高。由于专业审计水平不高,审计人员自身存在的技术问题,可能会忽略某些资料,导致审计工作难以深入问题的实质,进而使整个审计工作效果大打折扣。
    三是审计方法和手段较落后。目前,县级审计机关对于开展工程审计的经验不足、方法比较落后,对于一些先进的审计方法比如施工单位财务收支与工程造价结算对比分析、现场踏勘抽样取证与报审施工现场记录资料对比分析、施工单位报审实物消耗量与业主对施工单位结算量对比分析都尚未进入审计实践。
    ㈥外聘人员参与政府投资项目审计工作缺乏监督管理
    一是由于县级审计机关经费不足,只能聘请某些小规模的社会中介机构开展投资审计,可能出现中介执业人员和被审计单位或个人存在一定经济利益关系,难免可能存在“人情”审计的情况。
    二是审计机关不可能做到对社会中介执业人员的个人情况进行详细的调查,难以全面真实了解中介执业人员的职业操守。
    三是社会中介组织和审计机关是平等的合同主体,不能对其进行廉政教育,只能以合同的形式约束社会中介组织和其执业人员。目前对中介组织参与政府投资审计的行为规范和要求还停留在一个大的合同框架里,缺乏具体的、贯穿整个审计过程的行为规范和操作规程。
    二、改进县级政府投资项目审计的对策
    ㈠地方政府提高对政府投资项目审计的重视
    一是加大对政府投资审计的投入。政府要从机构、人员和经费上满足投资审计的正常开展,争取政策引进投资审计专业人才,保障足够的经费,杜绝“为钱而审”行为。
    二是批准组建政府投资审计机构。为真正建立长效的具有约束力的监督机制,加强投资管理,需成立直属地方政府的政府投资审计机构,统一对政府投资项目的施工预算、工程决算,招投标及项目竣工后的国有资产进行监督。投资审计机构经费由财政单列,人员通过向社会公开招聘,选调专业性强、综合素质高的工作人员,以加强政府投资项目的审计力量,保障政府投资项目审计的工作质量。
    三是创新政府投资项目审计制度。以行政规章的方式明确规定必须加强对政府投资项目的审计监管。应规定审计职能、审计范围、审计内容、审计监管程序及审计人员的权利义务和投资项目法人违规违纪行为应负法律责任等。对政府投资项目立项计划、建设管理、监督管理等各个环节进行规范。
    ㈡对重点投资项目实行全过程跟踪审计
    一是要做好全过程审计的制度保证。要把财政性资金投入数额较多的政府投资项目从计划立项开始就列为投资审计的重点,政府规定的重点投资项目未进行开工前审计不得擅自开工,未经竣工决算审计有关部门不能批复项目决算和全额拨付资金。计划、财政、建设、土地等有关部门,应在各自职责范围内支持审计机关作好政府重点投资项目的全过程审计监督。
    二是要加强审计质量重要环节的控制。包括:对符合条件的建设工程资料要统一编号、登记台账,便于制定审计计划;对项目预概算执行情况审计要以审计调查为主,结合阶段审计或不定期审计进行;坚持统一办理,加强委托管理,自始至终密切配合和监督中介机构的委托审计,严把审计质量关;全过程审计仍应作为第三者参与,不能干涉建设、施工单位的日常工作及施工管理;要科学、合理地使用建审软件,确保基建审计的高效率,高质量;要认真总结全过程跟踪审计工作方式方法的改进问题,减少审计风险,提高审计质量。
    ㈢加强投资审计的人才培养和队伍建设
    配备充足、合格的审计人员,是审计机关有效开展政府投资项目审计的基本条件。为了缓解目前政府投资审计人才短缺的不利局面,审计机关可以采取如下途径来加强人才队伍建设:第一,人才的外部引进,即适当增加编制,用于引进审计机关所亟须的工程技术人才,尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才;第二,人才的内部培养,一方面要通过各种培训,使审计人员能够更新观念、知识和技能,尽快适应开展投资审计工作的需要,另一方面则可通过一定的奖励措施,鼓励审计人员自学专业知识,获取专业资格证书;第三,建立外部人才网络,与会计师事务所以及其他中介、咨询机构中的技术专家建立稳定的合作关系,在必要时可以聘请他们参与对重点建设项目的审计工作。
    ㈣加强政府投资项目审计的规范化建设
    一是建立科学合理的政府投资项目审计准则、实施细则和其他规范,帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作,从而提高审计质量,降低审计风险。
    二是建立和完善责任追究制。政府投资项目审计涉及到建设、施工、监理、采购、社会中介机构等,必须实行全方位的监督,严格各自的职责和范围,完善各项责任追究制度。对建设单位不按规定的程序造成损失浪费和挤占挪用专项资金的,要追究建设单位的领导责任及相关人员的渎职责任。对施工单位有意高估冒算的,不仅要按规定进行调整,而且要根据金额大小、危害程度处于适当的罚款。对于勘察、设计、监理等方面的问题要及时移交建设主管部门进行查处。
    三是规范操作,规避审计风险。县级审计机关应加强投资审计风险教育,增强风险意识,提高防范投资审计风险的自觉性,严格执行审计程序,严格按审计机关审计项目质量控制办法规范操作,严守“八不准”审计纪律,推行审计项目风险评估,完善承诺制度,构建良好的投资审计环境,规范审计行为,提高审计质量,防范审计风险。
    ㈤加强政府投资项目审计的质量控制
    第一,在制订审计计划时突出重点并把握投资项目的风险高发环节,要把好投资审计的九个“关口”,即立项决策关、勘察设计关、招投标关、合同控制关、施工过程控制关、质量监理关、竣工验收关、决算关、监督检查关,在各个“关口”均应设计必要而合理的审计程序,配备充足的审计力量;第二,在投资审计过程中,在实施主审负责制的基础上,加强对于审计小组成员、外部专家工作的督导;第三,对投资审计结果严格实施“三级复核制”,做到审计证据充分有力、审计结论科学合理、审计意见恰当可行。第四,实现审计技术和手段的更新。通过计算机等先进技术手段防止某些审计人员企图舞弊的风险,也有利于及时发现审计疑点,进而发掘深层次的问题;重视传统审计方法的更新,根据传统的审计分析方法结合现代计算机技术,综合运用对比分析法、工料分析法、银行核对法等审计方法,提高工作效率。第五,对重点项目实行派驻工程审计员制度,前移监督关口,同时聘请权威机构和相关专家进行联合审计和分析评价,对定性指标无法直接计量与考核的,可通过专家评估、抽样调查、同类比较等方法,确保审计质量。
    ㈥加强对聘请社会中介机构的规范和管理
    一是对中介机构实行招标准入机制。社会中介机构参与政府投资项目准入资格评审工作由监察、审计、财政、建设等部门组成的评审小组进行考核评定。入围的社会中介机构应是具备一定资格、配有一定数量专业技术人员、社会信誉好、审核质量高的单位。
    二是加强对社会中介机构和人员的行为规范和制度约束。一要明确执业风险责任。项目所有的审计文书都以审计机关的名义、格式、要求出具,组长、副组长均应由审计机关人员担任,审计组长对项目进行全过程控制,审计机关对项目的真实性、合法性负责;二要严格考核奖罚。强化对审计机关自身审计人员的业务素质教育培训,对于业绩水平高、模范遵守审计廉政纪律的审计人员要给予适当的奖励;三要加强跟踪监督。在审计实施过程中,加强对中介机构的审计项目质量监控,严格审计三级复核程序与质量控制。(姚海峰)
    
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