政府投资建设项目效益审计的几点做法及思考
安中权(河北省晋州市审计局)   
【发布时间:2011年02月11日】
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    温家宝总理提出“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。笔者认为,政府投资建设项目效益审计是审计监督的重要组成部分,是保证国家资金有效、正常、合规使用的最有效的监督方式。随着经济的快速发展、市场经济体制的完善、公共财政体制的建立,公共工程逐步成为政府投资的核心工程,政府投资规模不断地加大,政府投资建设项目的效益受到社会的广泛关注。
    一、明确思路,搞好调研,审计监督和审计服务有机结合
    政府投资建设项目效益审计主要审查投资项目立项决策是否科学、建设成本是否经济、资金使用是否有效性以及评价项目建成后的经济效益、社会效益、环境生态效益水平高低等。因此,政府投资建设项目效益审计应是事前、事中、事后的全过程跟踪审计,审计监督和审计服务有机结合。
    (一)充分开展审前调查,把人民群众普遍关注的问题作为调查的线索。建设项目投资承载多方的经济利益,审前调查的目的就是把利益共同体内部的互联因素,按照审计的目标要求进行条理化的整理,为审计方案的编写和审计过程的实施创造条件。在审前调查阶段要充分收集与被审单位所处行业相关的资料、情况及特点,对不同行业的业务知识进行强化学习,同时广泛收集该行业可能涉及到的法律、法规和行业准则。在审计之前,通过了解群众普遍关注的热点问题和分析以前年度的有关资料,往往可以发现该行业存在的主要问题,进而确定审计重点。
    (二)严谨细致、保证质量,利用“AO”系统开展计算机辅助审计。质量是审计工作的生命线,以严谨细致的态度做好投资效益审计工作,要充分发挥计算机的辅助审计作用。在政府投资建设项目审计过程中,数据的科学准确至关重要,计算机辅助审计能够发挥国家审计在数据采集上的优势,在数据分析上的客观公正,利用专家库评价体系作为参照,提出科学的效益分析数据,揭示其管理和效益方面存在的突出问题,并有针对性的提出审计意见和建议。
    (三)审计监督与审计服务并重,建立与被审计单位的定期联系回访制度,搞好审计服务。通常,审计行为结束时,审计组要和被审计单位就审计报告内容征求意见,并针对审计过程中发现的问题提出促进其提高资金使用效益,进一步提高管理水平的意见和建议。审计报告发出,与被审计单位的联系也随之结束。后续的监督和服务没有发挥出来,势必影响效益审计建议的实施和审计决定的落实。因而,建立与被审计单位的定期联系回访制度,可以帮助被审计单位将所存在的问题得到切实解决和改正,建立健全规章制度,也能从公众的角度体现出监督的作用。
    二、抓住重点,规范程序,充分发挥财政资金效益
    政府投资建设项目审计贯穿整个项目周期,概括为项目前期、项目建设期、项目竣工时和项目运营期四个重点阶段。
    (一)项目前期审计。在前期审计工作中,一要查看建设单位建设方案、可研报告、征用土地以及项目报批手续等有关资料是否完备,规范基建项目办事程序,避免决策失误造成建设资金损失浪费;二要查看建设单位内控制度是否健全,帮助建设单位完善制度,并督促落实,从源头上加强项目控制,提高建设项目管理水平;三要查看国家政策执行是否到位,国家政策和权力运行公开透明,防止腐败现象,提高财政资金使用效益。熟悉一个建设项目的前期工作,等于看到了这个项目的全景,对于选择审计重点,抓住问题的关键,提出切实可行的审计建议,无疑至关重要。 (二)项目建设期审计。以财政支出为主线,充分运用审计调查、财务审核和延伸施工采购供应等部门,重点对工程管理和财务管理等方面进行检查、分析、核实、评估,促进提高管理水平和财政资金的使用效益。审计机关应从建设项目源头抓起:一是查看建设管理制度、各项合同、投资概算、预算执行情况,杜绝管理不善;二是查看建设项目的资金来源是否合规、是否到位,杜绝弄虚作假;三是严格工程预算审计和设计变更审计,杜绝跑冒滴漏。通过对政府投资项目财务收支审计与投资管理审计的结合,可以检查建设单位的投资管理工作质量。审查建设单位财务会计资料,可以查明该单位是否在建设资金基本落实后进行招标和施工单位是否按规定提交投标保证金、履约保证金,进而判断招投标工作是否合规;同时,可以查明建设单位是否按合同条款支付工程进度款,工程款是否被施工单位超支,建设单位是否有肢解发包工程现象,进而分析合同执行及工程监管是否到位有效。
    (三)项目竣工时审计。建设项目通过招投标后,设计变更成为工程造价的主要因素,工程造价的真实性直接影响项目投资的真实性。工程决算审计中,对设计变更的合理性、经济性进行审计,审查变更方案程序是否和规、手续是否齐全、理由是否充足,是否有利于节约资金和保证质量。
    (四)项目运营期审计。对建设项目建成后运营期取得的经济效益、社会效益和环境效益进行检查、分析、评估。主要从是否达到了预期目标或达到预期目标的程度、成本效益分析、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面予以客观评价。
    三、完善制度,责任明确,建立审计评价指标体系
    如何对政府投资项目效益进行评价,是审计机关的一个新课题。行业不同、项目不同,审计评价的内容就不同。因此,审计机关应根据行业特点和项目类型分类设立审计评价指标数据库,完善建设项目审计制度,建立审计评价指标体系,客观公正、实事求是对建设项目进行效益审计评价。
    (一)建立政府建设项目审计制度,是加强对国家建设项目监督的有效途径。依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把政府建设项目投资审计确定下来,审计人员才有法可依。当前,《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计准则》等法律、法规中涉及政府投资项目效益审计的具体内容较少。晋州市政府做了有益的尝试,出台了《晋州市建设项目审计暂行办法》,对建设项目运作过程和审计工作提出了具体要求,并成立了晋州市建设项目审计中心,提出审计计划,保证政府建设项目审计工作的有效开展,对政府投资项目进行全程监督。石家庄市政府2010年3月出台了《石家庄市国家建设项目审计条例》,已于2010年6月1日起施行,这对进一步加强国家建设项目审计监督具有十分重要意义。
    (二)建立审计评价指标体系,评价建设项目效益,是审计机关一项新工作。首先,对投资预算进行审计评价。对可研报告、预算编制、建设成本、工程造价、投资控制进行定量、定性分析,评价其经济性;第二,对资金使用进行审计评价。对执行政策、履行合同、施工工艺、项目变更、工程决算进行审核,评价其有效性;第三,对发挥效益进行审计评价。对建设项目决策初期效果和实际运营效果进行对比,从财务、经济、社会和生态环境以及可持续发展等方面评价建设项目资金使用效益和社会影响,评价其效益性。
    总之,把效益审计渗透到政府投资建设项目审计中,逐步实现从注重财政资金管理到注重实现社会效益转变,有利于加强预算资金管理和监督,提高政府投资项目决策管理水平和资金使用效益。 (安中权)
    
    
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