转换财政审计观念 构建财政审计大格局
吴耀星(审计署驻郑州特派办)
【发布时间:2011年02月11日】
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    财政审计大格局是审计机关以财政资金审计为内容,以财政管理审计为核心,以政府预算为纽带,统筹审计资源,有效整合审计计划,有机结合不同类型审计项目,从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。构建财政审计大格局,要求以促进建立公共财政体系为目标,服务“两个报告”为着眼点,以预算执行审计为重点,整合审计资源,建立统一高效的审计工作协调机制,形成全国审计“一盘棋”的大格局,全面提升财政审计管理水平与成果。观念决定行为,要实现审计创新,构建财政审计大格局,首要的是转换审计观念,实现审计观念、审计思维方式的创新。
        一、树立“围绕中心、服务大局”的观念
    构建财政审计大格局是审计署在新的历史时期,面对新的任务,站在全局和战略的高度,对全国审计工作提出的新要求。构建财政审计大格局,对财政审计人员的首要要求是要有审计二十字方针中的“围绕中心、服务大局”的观念。要跳出传统的片面揭露问题,孤立就事论事,拘泥于数据罗列的,专注局部、枝节上的事,局限于狭窄的财政、财务收支的小圈子,改变就审计论审计、就账本查账本的传统审计观念,提倡大审计、大服务的现代审计观,从经营、管理、机制、体制、法制等视野去评价微观审计中所碰到的问题,用联系的、发展的唯物辩证法的观点去评价相对静止或孤立的经济事项。二要善于运用微观审计的各种手段和途径,获取事关宏观经济管理的可靠信息,对宏观经济管理本身进行评价,并探索借助现代信息技术,对宏观经济管理信息进行筛选、综合、归纳、分析,并据此对宏观经济管理做出独立判断,对宏观经济管理的诸如政策、措施、手段、方法等开展审计评价的新路子。三要在转变服务方式、提高服务质量上下功夫,善于通过大量微观审计成果的综合分析,发现经济运行中普遍性、倾向性、苗头性的问题,找出产生问题的背景以及与此相关的体制、制度根源,重点揭示体制、机制和制度缺陷,从全局的角度提出建立机制、完善制度、加强管理和监督等方面的意见和建议。要善于分析大势、揭露问题、提出建议,切实提高政府理财能力和驾驭经济的能力,促进经济社会全面、协调、可持续发展。
    要构建财政审计大格局,树立全局“一盘棋”意识,就要打破审计单位现有分工设置界限,有效整合审计力量,统一调配力量、统一部署方案实施审计,实行资源共享,减少重复劳动,实现审计系统的整体优化功能。传统财政审计,在审计机关内部机构的设置上,过于强调按审计业务的性质类别设置业务部门,一方面造成各业务部门的职能划分过细,业务范围过窄,另一方面又使得各业务部门在审计监督对象上存在交叉,易出现重复审计。上下级审计机关的关系比较松散,过于强调按审计对象的行政隶属关系或项目的投资主体来确定各自的审计对象范围,其结果是各自为战多,协同作战少,造成了审计资源的极大浪费。在财政审计大格局下,财政预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政绩效审计、重点国有企业审计、其他财政审计及专项审计调查都是财政审计的组成部分,也即凡涉及财政资金的部门、单位、项目,都列入财政审计监督的范畴。由单纯财政审计向各专业审计一体化转变,审计目标从评价财政财务收支真实性、合法性向效益性延伸。只有这样,才能使财政审计向更高层次发展。其次,上下级审计机关要密切联系,上下配合,做到统一领导、统一组织、统一协调、统一计划,做到“同级审”与“上审下”有机结合,财政部审计与延伸审计下级预算部门有机结合,创立“金字塔”式的审计模式。 这样可以全面掌握财政资金的走向,有利于由上到下,从下及上,从宏观及微观两个方面揭露和分析预算执行及管理中出现的深层次问题,确保财政审计的有效性、完整性。
    二、创新审计人才观念
    财政审计的领域涉及到政府管理和事业发展的各个方面,开展财政审计工作不仅需要财政预算方面的能力,也需要诸如宏观经济学、金融、社会科学、法律、建筑工程、计算机等方面的知识,简单的说,需要的是一种能够“复合型”人才。否则,财政审计只能停留在查几个违纪违规问题,调整几个账务处理上。长期以来,审计机关录用新人,过分注重财会、审计专业方面的能力,其他方面的能力重视还不够。这种观念直接导致了审计机关审计人员知识结构单一现象的普遍存在。审计人员长年埋头于会计账本、凭证当中,工作思路和工作方式大受局限,审计人员的整体素质难以适应审计工作所处环境的变化和审计工作发展的要求。要构建财政审计大格局必须创新审计人才观念。
    (一)要大力加强对现有审计人员教育培训,优化知识结构,培养多层次的审计人才。要把普及和提高结合起来,多层次地搞好教育培训工作。一是基础知识、基本技能的学习,应以自学为主,通过统一考试予以确认;二是审计工作中急需的新知识、新技能的学习,要通过抓好骨干培训的方法予以解决,发挥好骨干对工作和对其他人员的带动辐射作用;三是在强化财政审计业务培训的同时,加强宏观经济管理、法律法规、计算机审计技术以及与财政审计工作相关的知识的学习和培训,制定相应的落实措施,着力引进人才,使审计人员的知识结构从以财经类为主向财经类、法律类、工程类、管理类等多学科、多领域转变,不断提高具备与审计工作相关的审计、会计、财政、金融、法律、计算机、建筑工程、环境工程、企业管理等核心专业背景的公务员比例,逐步使审计队伍的知识结构、工作能力适应审计发展的需要。四是有针对性地抓好部分高级人才的培养,造就一定数量的高层次审计管理人才和高技能审计专业人才,造就一支素质较高、梯次健全、适应工作发展要求的审计干部队伍。
    (二)要进一步深化人事制度改革,形成有利于各类人才脱颖而出和充分发挥作用的有效工作机制。在干部管理中,要更多地引入竞争机制,畅通从基层和审计一线选拔干部的渠道。要坚持通过公开考试录用审计人员,全面推行公开选拔制度,健全完善干部考核制度,加大竞争上岗和双向选择工作力度。同时,不断扩大公开选拔领导干部的职数和范围,充分体现“公开、平等、竞争、择优”的用人机制。在干部考核和选拔使用中,要切实坚持德才兼备的原则,不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份,把实践作为衡量人才的根本标准,作为发现和识别人才的根本途径。要把平时考核与年度考核、定性考核与定量考核、组织考核与群众监督结合起来,把考核结果与干部的任用、奖惩结合起来,切实解决干部能上能下的问题。同时结合审计职业化管理的探索,逐步建立与审计职责相适应的审计人员准入、等级、考核、晋升、奖惩等制度,通过进退和交流,逐步调整人员结构,实现对审计干部的科学管理。要重视引进多种门类的优秀人才,要面向社会公开招考各种业务骨干。逐步在审计队伍中形成多元化、跨学科的知识结构。号召全体审计从业人员树立“终身学习”的理念。培养良好的学习风气,营造良好的学习氛围。通过学习,不断提高广大审计人员的思想素质和业务素质,不断优化审计人员的知识结构。
    三、强化财政审计时效性意识
    大格局财政审计必须从单纯的预算执行审计中摆脱出来,紧贴中央各项宏观政策,做到向前延伸、向后拓展,也即要加强财政审计的时效性,将政府各项资金的运行轨迹全程纳入审计监督计划之中。一是把审计监督关口前移,由侧重于事后审计,向事前、事中、事后全过程拓展,把政府各项资金的运行,从预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、决算全过程都纳入财政审计监督之下。在当前抓好财政预算执行审计的基础上,要进一步强化对预算编制的监督,强化审后整改的监督。特别是对重大工程项目的财政资金支出要实施全过程跟踪监督或定期审计,以期随时监督财政资金的使用情况,及时发现和反映财政资金运行过程中存在的苗头性、倾向性问题,提出纠正和改进的意见和建议,避免事后审计容易出现的“木已成舟”,“生米煮成熟饭”的被动局面,彻底改变审计部门“事后诸葛亮”的尴尬形象。二是要紧紧围绕党委政府和广大人民群众关心的热点问题、社会关注的焦点问题,适时开展财政审计工作。以期在党委政府最需要的时候,拿出审计机关的审计报告,为党委政府决策提供可靠的依据;在广大人民群众最想知道事实真相的时候,公布审计机关的审计结果,提高审计的权威性和影响力。
    四、优化审计管理理念
    财政审计是一项全局性的工作,要全面构建财政审计大格局,从管理角度而言,财政审计工作必须统一组织领导,统一计划管理,统一程序和要求,优化审计管理理念,提高审计组织管理水平,防范和降低审计风险。
    (一)统一组织领导
    财政审计大格局下,统筹审计资源,将专业司和各个特派办的资源整合起来,各个审计小组的力量要统一调配,在组织上需要成立类似临时指挥部的机构,有一个统一的首脑、统一指挥、控制各审计小组的工作进度和工作质量,协调解决问题。要成立财政大格局协调办公室,统一制订项目计划,对审计资源统一整合,避免审计资源的分散和各自为政局面的出现。统一组织管理有利于整合审计信息,通过对这些信息进行有效的整合和综合分析,可以更深度的挖掘和充分利用这些审计信息,可以从深化财政体制改革、健全财政法制、提高财政绩效水平,从建立廉洁政府、责任政府、效能政府的高度分析问题,提出建议。
    (二)统一计划管理
    审计项目计划,是指审计机关按年度对审计项目和专项审计调查项目预先作出的统一安排。财政审计大格局是一项系统工程,涉及面较广,这既增加了审计计划的难度,也突出了审计计划的重要性。一方面要形成年度计划“一盘棋”思路。在确定年度审计项目时,审计机关要按照财政审计大格局要求,围绕全部政府性资金,将所有项目纳入“一盘棋”通盘考虑。以财政预算执行审计为主题,以满足“两个报告”内容的需要为目标,合理安排审计项目,形成主次分明,既单独立项又相互联系,统分结合的一个整体。另一方面,要重视审计方案的制定。在时间安排上,应增大审前调查及编制审计实施方案的比重。在充分摸清情况的基础上,确立财政审计的重点,找准定位,明确方向。应将整个审计任务按财政资金运动环节细分,既要有总方案又要有明细方案,各方案之间要力求做到互相对应,确保整个审计实施方案具有指导性和可操作性。审计实施方案一要摸清全部政府性资金的分步状况及总量规模;二要审计并分析全部政府性资金的主要支出方向;三要检查评估全部政府性资金的管理现状;四是分析评价全部政府性资金的变动趋势。
    (三)做好审计风险管理
    审计风险是指被审计单位的财政收支、财务收支存在重大错弊而审计人员没有发现,作出不恰当审计结论的可能性。对财政审计而言,审计机关未能有效控制审计风险的常见表现是,审计之后财政资金的重大损失浪费、国有资产重大流失、虚假财政收支和重大政府显性、隐性债务未能揭露的情形。要防范和降低审计风险,就要做好审计风险的管理:一要做好审计项目风险评估,区分审计与被审计的责任。首先,通过定性分析,对影响项目的风险因素进行识别,确定出若干项风险治标;其次,有审计人员或专家对各项目的全部风险指标进行量化打分,并汇总每个项目的风险值;然后根据项目的风险大小,对不同风险级别的审计项目按照一定的标准分配审计资源,这样对审计资源的调配能够做到心中有数,审计风险也得到了较好的控制。二要建立健全审计质量控制制度。审计质量与审计风险是矛盾对立的,审计质量高,项目的审计风险总会是低的,反之,低质量的审计结果和不规范审计行为则蕴含着较高的审计风险。所以,加强审计质量控制,也是审计风险控制的必要手段。三要加强在审计实施过程中的审计风险控制,消除审计人员工作不慎,行为不当引发的审计风险。这就需要做好审前调查工作,使审计方案作到有的放矢,提高审计效率和效果。完善审计承诺制度,严格执行审计方案和审计程序,明确审计风险控制环节与控制重点,对审计证据收集和评价要严格把关,应取得被审计单位或相关人员的签字,做到真实可靠,程序合法,评价有据。四要加强现场管理,在现场审计组内部实行审计组长、副组长、主审三级复核制,对审计工作底稿进行定期检查,力求证据充分、数据准确、内容详实,审计审理工作关口前移,发现错误及时纠正,取证不充分的现场补救,降低审计风险。五要加强审计队伍建设,提高审计人员素质。审计主体的素质对审计活动起着决定性的作用。审计人员自身素质的高低,直接决定审计工作质量。审计中应严格执行审计工作纪律,用纪律规范和约束审计组成员的行为,维护良好的审计形象,展现高素质的队伍风范,审计队伍素质的高低是防范审计风险的关键。 (吴耀星)
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