政府专项资金绩效审计产生和发展的理论基础是受托责任关系。作为受托方，政府对公共资源进行管理和经营，对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效益和效果的责任。随着公共受托责任观念的增强，公众更加关注财政支出的效果等情况。而以往的审计具有一定滞后性，主要关注政府“钱袋子”里的钱花得对不对、合不合法，至于钱花得值不值、效果如何没有得到全面把关。公众日益强烈的呼声直接催生了政府专项资金绩效审计的起步和发展。当前深入推进政府专项资金绩效审计意义重大，不仅有助于促进政府部门提高资金管理水平和使用效益，也是践行刘家义审计长提出的“免疫系统”理论、加快审计现代转型的重要举措。
    在早期政府专项资金审计和审计调查中，绩效审计已经得到不自觉地尝试。这些尝试具备不自觉性、偶然性、无体系等特点，同时又是自然、必然发生的，具备较强的实践意义。政府专项资金绩效审计和一般财务收支审计相比，主要是抓住“收入—管理—分配—用途—绩效”这一政府财力配置和运营主线开展审计。具有审计范围广、审计标准多样、审计过程延续性等特点。随着审计署大力倡导，目前政府专项资金绩效审计开展得如火如荼，但仍存在三大误区。
    一、盲目照搬业务数据和结论，缺乏专业判断能力。绩效报告中部分内容需涉及财务数据之外的一些业务数据和业务情况，由于被审计单位的实际情况涉及领域广、专业多，其提供的业务数据和相关材料对知识储备相对有限的审计人员来说很难作出有效判断。这导致审计结论跟着被审计单位走，照抄照搬被审计单位提供的数据和相关结论，并导致大多为肯定性评价，审计监督的作用将大打折扣。比如，要科学评价环保资金的社会效益，就需要掌握主要污染物排放削减量、排污费削减率等专业指标，而被审计单位提供的数据是否真实需要进行科学验证，但这对审计来说非常困难。这便造成了审计的尴尬，真实性和准确性未验证的前提下进行绩效评价，难免出现审计风险。目前，审计将面对更多领域不熟悉或未接触的知识，必须尽力加以解决。
    二、部分审定结论来自某一时点，缺乏持续跟踪问效。目前有些领导关心、百姓关注的民生资金及扶持资金都没实现跟踪，有的甚至连续几年都不进行审计。即使审计了，审计结论也仅仅是根据某一时点的审计结果做出评价，资金投入的长期效果如何很少进行跟踪问效和回访调查。比如中小企业扶持资金对缓和中小企业资金困难、促进改善经营起到重要作用，但这些企业好转的迹象是暂时的还是长期的，是否存在好转后难以为继等问题还缺乏足够重视。再如，目前频繁出现的“豆腐渣工程”，多数工程资金投入后审计都及时跟进，并且根据当时时点的审计情况做出了结论，但由于缺乏持续性的跟进，难免出现疏漏。“豆腐渣工程”本身就是对审计的警示。因此，必须站在历史角度对效果的可持续性进行科学评价。
    三、有些定性评价脱离资金主线，导致以偏概全情况。绩效审计应以资金为主线，对资金管理、运用及效果等进行评价，但很多审计绩效评价脱离了资金主线，对效果、效益的评价太过宏观，甚至出现部分盲目夸大的审计结论。比如某企业转型升级态势良好，这不一定全部归功于专项资金，因为企业也可以通过加强管理等途径来实现。可以说专项资金在企业转型升级中发挥了作用，至于作用多大，需要证据，需要通过定量分析来做出判断。再如一段道路的建设促进了某个地区的经济高速发展，但其经济发展也许主要是因为相关政策的原因，道路修建只是促进经济高速发展的原因之一，将地域经济发展全部归结为道路建设是狭隘的。总之，脱离资金主线进行评价会大大影响审计结论的客观性和准确性。
    针对以上误区，必须想方设法走出。有些问题可能受审计力量等客观因素影响解决起来有难度，但并非无法可施。审计机关可针对各地政府专项资金审计开展实际，打破旧审计模式框框，从仅仅翻账本中跳出来，在实践中谋求创新突破，具体要在以下方面下功夫。
    一、加强跟踪问效，重点、不间断地关注资金绩效情况。目前一些政府重大实事工程、社会普遍关注的抗震救灾款物等实施了跟踪审计，社保资金、住房公积金等联网审计也在各地开展起来，跟踪审计的优势日渐显现。许多政府专项资金因其政策性强、社会关注度高、数额巨大等特点，也应加强跟踪审计。可以根据资金走向，从项目的申报、评审、立项等开始一审到底，全面检查资金在各个环节和流程中的管理和使用情况。审计可充分利用审计信息化手段，通过联网审计实时监控、建立共享信息库等，提高审计效率。审计结束后，要及时进行回访调查。对专项资金跟踪问效应该固化为一种制度。
    二、抓牢资金主线，切实关注政府专项资金三方面绩效。要解决资金主线没抓牢的问题，必须紧紧围绕资金主线，重点关注资金的经济效益、政策的社会效果和保障性资金的安全效应三方面内容。针对有盈利项目的资金需重点关注经济效益。比如某市在对科技专项资金的审计，重点关注了资金的投资效益，发现部分项目投资效益有待提高，相关单位5年实际返还投资收益仅占应返还的五分之二。对保障性资金等非盈利性的专项资金项目，主要关注政策效果和安全效应。比如某市2009年的再就业资金审计调查，重点关注了政策效果，发现了再就业优惠政策不断完善等状况，也发现了公益性岗位开发水平有待提升等问题。在社会保障资金审计中，应对资金的管理是否科学规范、内控制度是否健全有效、资金存储是否安全和有无挤占挪用等安全效应进行重点关注，这是绩效审计深入开展的基础，也是一个重要的环节。
    三、减少审计风险，科学评价政府专项资金的绩效情况。刘家义审计长在2010年4月世界审计组织第六届效益审计研讨会上指出：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计。绩效评价指标体系必不可少。”对于基层审计机关，绩效审计实践的意义比盲目构建各类绩效评价体系更大。这并非放弃指标体系构建，而是通过具体实践的鲜活案例和经验来梳理总结，打好基础。绩效审计实践先行先试可以有力推动绩效政府的建立，促使各部门完善自身绩效指标体系的建立，最终实现绩效审计目标的有所指，绩效评价有根有据，达到用其矛攻其盾的目的，切实减少审计风险。这种方式在上世纪九十年代的美国、澳大利亚等国家已经实行，我们应该加以借鉴。此外，还需要推广“三借”：借脑、借人、借技术。政府专项资金绩效审计因涉及领域广、对绩效评价要求高，应该积极借力。借力不仅可以减少审计风险，还可以确保审计质量。目前，各类审计专家库纷纷建立，都应该得到充分利用。
    四、围绕审计目标，灵活运用各种绩效审计方法。政府专项资金绩效审计没有固定的方式、方法，必须根据审计目标和需要而定。常用的操作方法有：文件查阅、现场走访、对比分析、趋势预测等。此外，还引进了审前调查矩阵表、平衡计分卡等绩效审计方法。审计方法是达到审计目标的手段和途径，方法没有好坏，只有是否实用。生搬硬套一些复杂的审计方法，效果只会适得其反。多种方法还需综合运用，在审计的各阶段，每种方法应该扮演不同角色。比如审前调查应该进行深入的现场走访和文件查阅；审计报告阶段可以进行趋势预测等。因此，绩效审计的深入发展要求审计人员能自如地运用各种审计方法，能灵活确定各类审计标准，成为一专多能的审计人才，这需要审计人员不仅能熟练掌握财务会计、经济管理和审计知识，还要具备计算机、宏观分析等能力。提升审计人员综合能力是当务之急。
    作为全新的审计课题，政府专项资金绩效审计面临很多误区和挑战，但并非无法解决。鲁迅先生有言：世上本没有路，走的人多了也便成了路。实际上，绩效审计也没有捷径，大胆实践才是必由之路。（陆旭东、陈燕章、阚洪敬）
    

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