摘要：本文研究了英国财政资金绩效审计的模式，分析了我国财政资金绩效审计的现状，提出了相应的对策，初步构建了我国政府财政资金绩效审计的评价指标体系。
    关键词：财政资金；绩效审计；指标体系
    西方审计学家认为，在政府审计史上，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。国际上资源比较充裕的发达国家，开展绩效审计已经成为政府促进资源合理有效的配置的主要手段和方法，对于节约资源和促进资源的有效利用发挥了重要作用。我国目前正处于经济发展速度较快，但资源相对短缺的状况，因此开展绩效审计，对于避免资源浪费，提高管理水平和资金使用效益，促进经济健康发展具有更为重要的意义。英国比较早的对财政资金运用了绩效审计，笔者从英国的绩效审计入手，研究财政资金绩效审计的指标体系是如何构建的。
    一、英国财政资金绩效审计
    英国国家审计署在某年度的审计报告中指出：绩效审计平均每年能产生4亿英镑的效益，每花费1英镑的审计成本，将会直接给社会带来8英镑的节约。
    为什么英国能将审计成果转化为这种简单易懂的量化结果？
    首先我们来看看英国政府对外发布的绩效审计报告：《加强资源管理以改善公共设施服务》、《英国在伊拉克的军事行动的审计》、《对博物馆、展览馆取得和增加收入的审计》、《对为所有人提供的高质量幼儿看护以及早期教育项目的进展情况审计》、《英格兰癌症防治：救治更多的患者》、《对税务局回收欠税的绩效审计》、《对英格兰、威尔士排水排污管理办公室及下水道网络系统的绩效审计》，以上审计报告涉及财政资金的各个领域，包括公用事业、军事、文化、教育、卫生、税务、投资等几乎所有的政府部门、行政和公共机构。可见，英国的财政资金绩效审计不是仅仅局限于某单位的财政财务收支，而是深入到社会的各个层面，成为审计业务的主流。这一点是绩效审计成果量化的必要条件。
    接着我们在来研究几份审计报告的内容。《对中央政府工程建设支出的绩效审计》在存在的问题中指出：统计显示，目前政府部门公共工程投资项目中，73%的工程最终造价超过计划，70%的工程工期延期。工程建设的一系列重要研究揭示：其主要原因是传统工程建设方法存在缺陷，特别是传统的工程最低价中标方式，直接导致了目前项目最终造价大幅增加、工期普遍延长的现状。在成功经验中指出：私营工程项目业主正趋向与建筑承包商建立长期的合作关系，或采取合营形式使业主和建筑承包商都能获利。通过不同形式的合营，私营工程项目一般都能降低工程造价2%-30%，而合营费用通常不超过工程投资的1%。英国审计署通过调查统计的方式，直观的证明了自己的观点。《对公路局道路维护情况的绩效审计》运用了数据分析的审计方法，分析干线路网的使用状况、公路局道路维护成本等，设计了地区道路维护指标，使得公路局承认设置分地区的维护指标。
    可以看出，英国的绩效审计指标体系并不是固定的，行业千差万别，各单位五花八门，各种资源的有效使用也难以用统一的格式进行界定。但是，所有的统计指标都是在实施审计前就设计好的。在绩效审计的过程中，英国强调要“保持灵活和创造性”，因此在不同的历史时期，不同的地区，对于不同的绩效审计项目，英国绩效审计的目标——经济性、效率性、效果性（简称3E）的实现方式和要求也不尽相同。同时，英国国家审计署能够将所有的审计指标综合，得出“每花费1英镑的审计成本，将会直接给社会带来8英镑的节约”的结论。
    二、我国财政资金绩效审计的现状以及对策
    目前，我国的财政绩效评价体系状况令人担忧，问题主要表现在：
    第一、财政绩效评价的对象不明确。目前我国的财政绩效评价范围仅限于政府的一些职能部门，没有树立“大财政”的概念。实际上，财政资金财政绩效评价应涵盖所有财政资金涉及的机关、事业和企业。因此应建立一套科学合理的财政绩效评价分类体系。考虑到我国财政绩效评价工作刚刚起步，可以按财政资金延伸单位的性质将绩效评价划分为行政管理、教育事业、科学事业、文化事业、卫生事业、社会保障资金、企业、国防、农林水九大类，并且根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作，如企业按财政资金的用途可以分为技术改造资金、国债资金、挖潜改资金以及税收等。
    第二、财政绩效评价的管理机构不健全。我国缺乏这样一个有权威性的财政绩效评价综合管理机构，财政绩效评价工作主要分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一、全面的财政支出绩效评价。这将直接导致评价标准不统一，从而使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性。因此成立一个统一管理财政绩效评价的职能部门，能够将各个行业、各个部门之间的不同的评价指标集中起来，便于进一步对比分析。
    第三、财政绩效评价的标准不合理。我国财政绩效评价标准可以用“各自为政、五花八门”来形容，改善这一混乱的局面只有在构建合理的指标体系的基础上，计量和评价财政资金的使用情况。评价标准的功能在于保证财政资金绩效审计判断的一致性和客观性。不同性质的财政资金的核心效用不同，要评价和判断财政资金的绩效就必须对应不同的标准。虽然很难对所有的绩效审计项目制定统一的评价标准，但是我们在制定或选择评价标准时必须遵守相关性、可控性、科学性以及灵活性。相关性是指审计评价标准应当与被审对象的核心效用紧密相关。可控性是指审计标准必须简明、具体、易懂，便于审计人员进行分析，判断被审对象绩效的好坏，也有利于信息使用者的理解。科学性主要是指审计标准不受任何单位和个人的主观意见左右，在相同的环境和条件下，不同的评价人可以使用该审计标准得出相同的结论。灵活性是指审计人员能够根据绩效环境的变化对评价标准及时做出调整。
    三、政府绩效审计评价指标体系的确立
    政府财政资金绩效审计，是对政府及其公共部门履行职责管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价，提供政府及其公共部门经济责任履行情况的信息，促进公共资源的管理者、使用者改进工作，更好地履行经济责任。绩效审计的核心是对被审计事项的经济性、效率性和效果性进行的评价，而进行评价的关键是建立一套完整可行且行之有效的指标体系。从英国的审计实践可以看出，指标体系有两个层面，低层面的是各个行业的不同形式的指标体系，高层面的则是从国家管理的角度出发的综合指标。前者是后者的基础，后者是前者的升华。因此财政资金绩效审计指标可以从以下两个方面构建：
    （一）行业指标体系
    各部门、各行业之间的评价指标具有较大的差异，笔者设计的评价指标仅从政府绩效审计的三个评价方面——经济性、效率性、效果性出发，为构建评价指标提供指导意义，具体到某一个审计项目，应根据实际情况有所侧重、有所增减。
     1.经济性评价指标。定性指标主要有：一是被审单位是否遵循了有关经济性的法律、法规，是否建立并运行了衡量管理活动经济性的相关内部控制制度；二是被审单位是否经济地取得资源，是否采用了较好的资源取得程序，以最合适的成本获取了最合适的资源；三是被审计单位管理人员和普通员工的素质是否与被审单位的发展相适应；四是资源是否被真正物尽其用，使用是否恰当，有无完善的采购、库存、使用制度，有无积压浪费情况。定量指标主要有：一是资金到位率。该指标衡量政府对财政资金的实际到位情况，计算数值越高，说明绩效水平越高。二是违纪资金率。该指标衡量资金被挪用、挤占等不合理开支的情况，计算数值越高，说明绩效水平越低。三是资金节约率。它是反映社会效益经济性的指标，资金节约率越大，说明运行成本越低，社会效益越好。
    2.效率性评价指标。定性指标主要有：一是被审单位是否避免了重复工作、资源闲置和人员过剩，是否以最及时的方式生产和提供了最合适数量及质量的产品和服务；二是被审单位是否遵循了有关效率性的法律法规，是否建立并运行了衡量效率性的管理系统；三是基础管理水平，决策前调查研究是否充分，决策程序的科学化和民主化，决策实施过程中能否根据已变化了主客观情况适时地修订决策；四是人力资源管理的水平，人员的培训、评价、考核制度，部门内部沟通与交流，领导与下属的关系，胜任工作的能力，有无人员闲置等。定量指标主要有：一是专业技术人员实际到位率。实际到位技术人员/ 计划到位技术人员，根据常理可以推出，实际到位的专业技术人员越多，完成工作的效率越高。二是设备设计能力配套率。设计能力配套的设备数/设备总数，设备设计能力与所投放的项目配套性越强，产出的数量越高，质量也越好。三是资金的闲暇率。该指标反映资产的利用效率问题，计算数值越高，说明绩效水平低。四是总资产周转率(次)。该指标衡量被审计单位总资产运营的效率情况，周转的次数越多，运营的效率越高。
    3.效果性评价指标。定性指标主要有：一是被审计单位是否遵循了立法部门或权威机构关于预期结果和效益的重要法律和法规；二是提高某种服务的数量和成果，以及所提供的数据是否准确可靠与齐全；三是单位内部控制系统的设置，法律框架、公共经济责任与权力、信息系统的灵敏程度、政策与计划的拟订是否科学合理；定量指标主要有：一是任务完成度。实际完成的工作量/ 计划完成的工作量，该指标衡量政府投资项目实际完成效果。二是社会贡献率。社会贡献总额/ 平均资产总额。社会贡献是政府为国家或社会创造或支付的价值总额，即工资、劳保退休统筹及其它社会福利支出、利息支出、税金支出所提供的公共服务价值、公共工程价值等。
    （二）综合指标体系
    政府是由其组成部门构成的一个组织体系，也可以看作是一个系统，这个系统通过对一定的物质资源和人力资源的耗费，提供一定的产品———公共服务和行政管理。因此政府绩效审计评价指标可以从投入和产出两个角度来建立。
    从投入角度来说，主要通过公共资源耗费审计评价指标的建立，以考察政府行为成本，包括人力、财力和物力的占用。政府拥有社会公共资源的强制分配权，政府远景规划及年度财政决算需要将财政收入分配于不同的社会发展领域。而财政用于新建、扩建、改建、重建固定资产等基本建设支出往往是公共资源耗费的主要形式，其对国民经济体系的形成，巩固发展国民经济扩大再生产的顺利进行，补充国民经济各物质生产部门所需资金和投资具有重要意义。公共资源耗费通常还必须考虑政府行政效率。基于上述考虑，笔者认为，公共资源耗费指标应由绝对指标和相对指标构成。具体包括: 政府公务员与社会适龄就业人员比、政府公务支出总额、政府支出占GDP 的比重、政府部门固定资产占全社会固定资产的比重等。此外，政府必须关注社会综合发展，因此，政府在科教文卫事业上的财政支出、在环境治理、社会保障和其他公益事业投入以及在司法和国防建设上的投入均能反映政府在公共资源的投向。
    从产出角度来说，政府提供公共产品满足公共管理和服务的需要才是政府本质职能，因此在保障合理预算的公共支出后，对政府服务效益的考察应作为效益审计的重点。政府业绩包括政府为社会经济活动提供的服务数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府管理效益、政府管理社会效果、服务满意度等。分为经济发展评价指标、社会发展评价指标和生态环境评价指标。经济发展评价指标包括经济发展速度(如工业总产值增长率、农业总产值增长率等)、人均GDP、财政收入占国民经济比重、社会总投资增长率、国有资产保值增值率、居民平均可支配收入、物价上涨指数等。社会发展评价指标包括职工失业率、恩格尔系数、基尼系数和公用设施保有量、人口自然增长率、平均受教育程度、城镇居民的收入状况、消费状况和家庭财产平均数等。生态环境评价指标包括废水废气废物的排放量、环境污染经济损失、水土流失面积、农业人口比重、废水废气治理率、水土流失治理率、水资源利用率、矿产储量、森林覆盖率等。（张苏）

    参考文献
    1、罗美富等.英国绩效审计.中国时代经济出版社.2005年
    2、常印怀.政府绩效审计评价指标体系的构建途径.中国审计.2005(23)
    3、中国会计网.政府采购绩效审计初探.2006.5.19
    4、温美琴.统计分析方法在政府绩效审计中的应用.统计与决策.2006(12)

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