关于地方政府主权外债审计监督的不足及其完善的若干思考
黄江海（湖南省岳阳市审计局）
摘要：本文在肯定我国地方政府主权外债审计取得重大成就的同时，着重分析了我国地方政府主权外债审计存在的问题，突出表现在相关法律法规规定赋予的审计监督权限不足，无法对地方政府主权外债有效开展事前审计监督、现行审计管辖体制制约，对地方政府主权外债的审计监督作用严重不足、现行审计业务管理体制使得对地方政府主权外债的审计监督难有效整体联动，全方位多角度的监督不到位等五个方面的不足，在提高认识、完善相关法规、调整管理体制、改进工作方法等方面提出了四个“进一步”的对策建议。
关健词：政府主权外债 审计监督 问题 建议
政府主权外债，是指以中华人民共和国名义向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织或外国政府所举借的，再由财政部、转贷银行或其他转贷机构向地方政府或相关部门转贷的债务。地方政府主权外债是由省、市、县三级地方政府授权机构代表（主要是财政部门）分别代表本级政府向上一级政府转贷举借的、或者以地方政府信用保证对外偿还的债务。据国家外汇管理局最新公布的数据显示，截止2010年6月底止，我国外债余额为5138.10亿美元（不包括香港特区、澳门特区和台湾地区对外负债），其中，登记外债余额为3072.10亿美元，贸易信贷余额为2066亿美元。登记外债余额中，国际商业贷款余额为2372.50亿美元，占登记外债余额的77.23%；外国政府贷款和国际金融组织贷款余额为699.60亿美元，占登记外债余额的22.77%。地方主权外债主要用于农业、能源、交通、教育、卫生、城市建设、环境保护等多个领域。地方政府主权外债是地方政府债务的重要组成部分。随着金融危机的暴发，我国政府债务也受到了强烈关注，政府主权外债也在之列。今年初，各地审计机关先后开展了政府主权外债的专项审计调查。为全面摸清各地的政府主权外债规模，加强监督管理发挥了积极作用。
我国对政府主权外债的审计监督，自审计机关成立以来，主要是通过对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督实现的。审计方式主要是对国际组织和外国政府援助、贷款项目的每年年报的公证审计、财务收支及其效益情况的专项审计及审计调查等。这些年来，外资审计质量逐年提高，逐步修订完善了相关的审计程序和规范，提出了明确的审计标准，加强了审计质量复核和检查。尤其是近年来审计署组织各级外资审计部门对国外贷援款项目进行公证审计，对外出具的公证审计报告，得到国外贷援款机构的认可和好评。审计署从全局角度出发，加强了对财政部政府外债管理情况的审计，摸清了我国政府外债管理体制的现状，同时也发现了外债管理中的一些问题，提出了将政府外债纳入预算管理等审计建议，得到国务院领导的高度重视。地方审计机关在这些方面也做了不少工作，取得了良好的效果。外资审计部门从我国外债状况的总体上去把握、了解情况，从国家外债管理上去发现问题、提出意见，使外资审计的范围、层次都发生了很大变化。由于审计质量的提升、责任心的加强以及审计人员素质的提高，在外资审计中也发现了一些重要的案件线索，对规范国外贷援款项目管理起到了十分重要的作用。
尽管如此，查阅多份不同地区有关政府主权外债的审计调查报告、近年的一些相关研究材料和本人对外资运用审计的亲身工作经历、感受及密切关注，我认为，目前对地方政府主权外债的审计监督有一些不足之处，突出表现在：
一、相关法律法规规定赋予的审计监督权限不足，无法对地方政府主权外债有效开展事前审计监督
审计法规定，对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督，是国家审计机关的职责和权限之一。财务收支进行审计监督，主要针对的是项目财务收支的事中和事后的审计。在许多地方有关政府主权外债项目的审计结果披露出的问题中，不少的是外债项目立项时即缺乏认真慎重科学的研究，外债项目的确立，其目标就是为了争取项目和资金。审计相关的法定职责和权限只是相关的财务收支，不能有效开展项目立项前和立项情况的监督。结果这部分项目实施困难，项目资金使用效益不佳，有的项目还形成了巨大的浪费和包袱。
二、现行审计管辖体制制约，对地方政府主权外债的审计监督作用难发挥
有关地方政府主权外债项目的审计管辖体制主要是，由审计署授权，各级审计机关外资审计机构实施外债项目年报公证审计，逐级向上出具审计报告。2008年前后，工作体制又进行调整，由原地市审计机关配合、参预省一级审计机关的外资审计工作，县市区审计机关不再参予外债项目年报公证审计。于是，部分地方将此审计管辖调整误读为：省以下审计机关不再承担外债项目审计监督工作。地市级及县市区审计机关偶尔只接受上级审计机关对部分外债项目的审计工作安排，对相关项目的财务收支、绩效情况实施审计或审计调查。由此影响，地市、县市区审计机关的外债项目审计工作大幅缩减，一些地方撤并了原有的外资审计机构，保留的也大量从事其他事项的审计。有关外资审计项目的审计事项，上级审计机关或者政府等相关部门有要求时，往往临时安排审计力量承担，大大弱化了对当地政府主权外债项目的审计监督。
我国的外债项目伞型项目多，省一级的审计机关根本没有充足力量加强对地方政府主权外债项目的全面审计。省一级审计机关的审计监督难管到位和地方审计机关的极度弱化相叠加，对地方政府主权外债项目的审计监督严重不足。有的项目除年报公证审计被“看看”外，多年来未实施力度较强的审计监督。现行审计管辖体制使得许多问题得不到有效处置。如许多外债项目从协议签订之初就由上级项目办、或者转贷银行、其他转贷机构确定进行了招标，在债务总额内配置一些设施设备，其中价高质次，或者根本不需要的占有一定比例，下次政府项目单位为了得到项目贷款资金不得不被迫接受，当地政府外债审计时发现问题，难得到上级的处理。再如，有些外债项目要求进行资金配套，事实上，项目配套资金到位严重不足几乎是一个通病，本级审计机关发现了这一问题，是难得到当地政府重视解决的。等等这些问题屡审屡犯，得不到有效解决，客观上弱化了审计监督的作用。
三、现行审计业务管理体制使得对地方政府主权外债的审计监督难有效整体联动，全方位多角度的监督难到位
审计机关内部管理，现行的审计业务管理体制大多是按行业、资金类别或主要工作内容性质等划分的，如财政金融、行政事业、社会保障、农业与资源环保、外资运用审计等。除“财政同级审”等审计工作需要相互合作配合外，一般相互不交叉性的开展工作。对地方政府主权外债项目的审计，一般是作为外资运用项目进行审计的，监督操作方式大多是在进行外债项目审计时包揽。其实地方政府的许多外债项目需要涉及的层面很多，如项目本身的财务收支、财政预算管理、工程预决算、政府招标采购、绩效审计等，单纯依靠对项目本身财务收支审计，远远不能实现对外债项目全方位多角度的监督。同时，每个外债执行项目都是依附于相关的单位，在相关单位同时设立项目办进行具体执行，审计为了规避重复审计监督之嫌，往往其他审计组进入了该单位审计，当年及其前后时间里一般不会再进行专门的外资审计，外资审计之外的其他审计组往往又认为外债项目这一块是外资审计的专项工作，甚至还涉及到授权等一些较为复杂的过程等，未对外债这一块进行审计，于是，外债资金及其项目的一些相关事项就错过了审计监督。这一因素在一定程度上影响对外债项目全方位多角度的审计监督。
四、相关法律法规规定不健全，对地方政府主权外债的审计监督处理和评价无所适从
现行有关地方政府主权外债审计监督的相关法律法规规定方面，还有一些没有明文触及的事项。如涉及真实性方面的，为应付外方提款报帐的要求，以不完全吻合项目实际实施情况而又看似合规的资料提款报帐的问题；如涉及合规性方面的，按协议采购进的设备变卖成资金使用、配套资金不到位、项目资金拨付滞留、以新到位贷款归还本息等问题；如涉及效益评价方面的，部分项目除以可研报告申报时的目标作为评价标准之外，没有一个比较全面的评价标准用于对外债项目合理、科学的评价，等等这些，没有明确具体的处理处罚规定和相关条文、标准可供执行。在操作指南方面，除世界银行贷款项目有一个理论与实际结合型且带有研究性的操作指南可供参照外，其他的外债项目是没有的，致使广大审计人员对地方政府主权外债的审计监督处理和评价无所适从。可供参考使用的部分，由于外债审计人员业务能力良莠不齐等多种因素影响，往往使外债审计呈现出“百花齐放”的局面。
五、部分地方审计机关内部机构设置和考核管理侧重点有所不同，影响对地方政府主权外债的审计监督力度
部分地方审计机关内部机构设置，受当地外债项目规模和相关审计工作量等多种因素影响，并没有设立专门的外债审计机构，有关外债的审计业务工作由内部相关机构临时承担。同时，部分地方审计机关内部管理上，实行目标管理考核时，从保证机关运行、经费使用等比较现实的角度出发，侧重点有所不同。在一些更加注重审计收缴目标管理的地方，外债审计是当地审计监督对象中虽然重要，但毕竟规模影响较小的一块，往往只是审计机关内部审计工作的一个搭头，往往难得到足够的重视。甚至有的地方审计局在逐步取消已设立的外债审计机构。审计地方政府主权外债的审计监督力度被弱化得比较明显。
随着我国改革开放不断深入，国际地位和国际影响力不断加大，在所参予的一些国际金融组织中地位也在不断提升，话语权不断加强。我国使用外债的领域和范围、外债规模和外债项目，都在不断的扩大，因此，对外债项目，尤其是对地方政府外债的监督管理需要更进一步的强化。审计监督作为外债监管环节中的重要部分，应从如下几方面进一步完善和改进：
一、进一步提升对地方政府主权外债的审计监督管理重要性和紧近性的认识
对地方政府主权外债的审计监督存在的不足，很重要的一个原因是对其重要性和紧迫性的认识方面还存在一些不足。有的地方政府甚至部分审计人员认为，地方主权外债是由当地政府进行了转贷，承借承还，已由本级政府财政兜底使用和偿还，至于怎么使用可以由当地政府及其相关部门说了算。还有的认为，既然是签协议借入的债务，实际上是一种项目和资金的招商引资，只需要想办法把资金及时报帐提款到位就行了。等等一些类似的观念决定了一些相关的实际操作行为，致使外债资金和项目管理中存在一些问题。由于部分政府及其领导或多或少的存在这些观念和认识，在更大程度上影响了对审计监督工作的认识。要加强对外债资金及其项目的审计监督及其管理，需要加强宣传、加强立法和法制宣传，进一步提高对外债资金及其项目的审计监督工作重要性的认识。外债资金使用和项目实施都有比较强的时效性，加强相关的审计监督工作具有紧迫性。
二、进一步完善相关的法律法规规定，使得对地方政府主权外债的审计监督依据更加充分
面对目前部分环节上相关的法律法规规定还不够完善的现状，国家最高一级的外债资金和项目管理的相关部门，或者具体外债资金使用和外债项目实施单位，应制定比较完善的管理制度和规定，进一步充实完善审计监督依据，使审计监督在审计依据方面有章可循。现行的一些有关外债资金和外债项目违规处理条文中的“从严处理”、“从严追究相关人员责任”、“依法从严处理”之类的规定，实际上是一句无法执行操作的空话。相关权威部门，应依据国家的相关法律法规规定、项目科学合理管理和信贷协议条款的相关要求，将审计处理处罚依据具体化，明确化。此外，对于外债资金使用和项目管理，应制定相关的审计评价依据，在审计部门有效防范风险的同时，能作出比较科学的审计评价，以利审计能在宏观层面发挥更积极的作用。
三、进一步合理调整现行审计管辖体制和审计业务管理方式，强化审计监督作用
对于现行的一些有关政府主权外债项目的审计管辖体制和审计业务管理方式，不利于强化审计监督作用的，应采取比较果断的措施进行调整和完善。对于外债项目年度报表审计，为加强风险防范，由上级审计部门进行深入审计外。可采取组织上审下、上级审计机关组织下级审计机关交叉审计、专题审计等多种方式，查处问题，由上级审计机关督促整改问题的模式，整改和杜绝多年来各在普遍存在的外债资金和项目管理中不重视立项科学合理性、配套资金不到位、挪用项目资金等屡审屡犯的问题。目前在一些地方审计机关试行“四分离”的审计业务管理模式，通过试行取得了一些成功经验，运用于政府主权外债审计中，也将有助于强化审计监督作用的发挥。
四、进一步改进和创新审计工作方法，完善制度，整体联动，全方位、多角度的强化对地方政府主权外债的审计监督
各级审计机关应进一步改进和创新审计工作方法，可在对外债项目审计时，整合当地审计机关各业务审计力量，对外债项目的审计，在内容和范围上根据具体情况，一并将与项目相关的财务收支、工程预决算等多层面事项进行综合性的审计。广泛开展政府主权外债项目的审计调查。审计调查事项可以是全面的，也可以就某个专题事项展开，通过审计调查，有效放大对政府主权外债项目的审计监督面。
建立健全比较严格的外债项目、资金管理责任追究制度，以制度促规范。相应的建立完善地方政府主权外债项目、资金审计监督责任追究制度，进一步强化审计机关和审计人员的审计监督职责和责任追究办法。以制度规范审计行为，促进审计监督的进一步强化。
随着我国改革开放的不断深入，我国利用外债、外资的形势也在不断发生变化，外债审计面临很多宏观性、全局性的问题，我们只有不断加强审计监督工作，加强审计调查研究，从国家的发展战略、宏观调控方面去思考问题，积极提出建议，充分发挥审计监督在政府主权外债运用和监管中积极作用。
参考文献：
1、凌红珠：《浅谈国外贷援款项目审计》，《北京审计》2009年第10期
2、蔡飞：《维护财政安全审计责无旁贷》，《中国审计》2010年03期
3、倪旭光、李丹：《政府外债管理的问题及审计思考》，《三江论坛》，2010年第3期
4、《李金华指出：外资审计要发扬光大，创新提高》，《中国审计报》2007年3月16日
5、湖南省审计学会《国家审计管理协调机制研究》课题组：《湖南省审计厅“四分离”审计业务管理模式研究》，《审计文摘》2008年第1期
6、《中国外债已达5138亿美元 美元占比重升至7成》，新华网，http://www.xinhuanet.com
7、黄江海：《关于创新和完善外资审计的若干思考》，审计署网站：http://www.audit.gov.cn
关健词：政府主权外债 审计监督 问题 建议
政府主权外债，是指以中华人民共和国名义向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织或外国政府所举借的，再由财政部、转贷银行或其他转贷机构向地方政府或相关部门转贷的债务。地方政府主权外债是由省、市、县三级地方政府授权机构代表（主要是财政部门）分别代表本级政府向上一级政府转贷举借的、或者以地方政府信用保证对外偿还的债务。据国家外汇管理局最新公布的数据显示，截止2010年6月底止，我国外债余额为5138.10亿美元（不包括香港特区、澳门特区和台湾地区对外负债），其中，登记外债余额为3072.10亿美元，贸易信贷余额为2066亿美元。登记外债余额中，国际商业贷款余额为2372.50亿美元，占登记外债余额的77.23%；外国政府贷款和国际金融组织贷款余额为699.60亿美元，占登记外债余额的22.77%。地方主权外债主要用于农业、能源、交通、教育、卫生、城市建设、环境保护等多个领域。地方政府主权外债是地方政府债务的重要组成部分。随着金融危机的暴发，我国政府债务也受到了强烈关注，政府主权外债也在之列。今年初，各地审计机关先后开展了政府主权外债的专项审计调查。为全面摸清各地的政府主权外债规模，加强监督管理发挥了积极作用。
我国对政府主权外债的审计监督，自审计机关成立以来，主要是通过对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督实现的。审计方式主要是对国际组织和外国政府援助、贷款项目的每年年报的公证审计、财务收支及其效益情况的专项审计及审计调查等。这些年来，外资审计质量逐年提高，逐步修订完善了相关的审计程序和规范，提出了明确的审计标准，加强了审计质量复核和检查。尤其是近年来审计署组织各级外资审计部门对国外贷援款项目进行公证审计，对外出具的公证审计报告，得到国外贷援款机构的认可和好评。审计署从全局角度出发，加强了对财政部政府外债管理情况的审计，摸清了我国政府外债管理体制的现状，同时也发现了外债管理中的一些问题，提出了将政府外债纳入预算管理等审计建议，得到国务院领导的高度重视。地方审计机关在这些方面也做了不少工作，取得了良好的效果。外资审计部门从我国外债状况的总体上去把握、了解情况，从国家外债管理上去发现问题、提出意见，使外资审计的范围、层次都发生了很大变化。由于审计质量的提升、责任心的加强以及审计人员素质的提高，在外资审计中也发现了一些重要的案件线索，对规范国外贷援款项目管理起到了十分重要的作用。
尽管如此，查阅多份不同地区有关政府主权外债的审计调查报告、近年的一些相关研究材料和本人对外资运用审计的亲身工作经历、感受及密切关注，我认为，目前对地方政府主权外债的审计监督有一些不足之处，突出表现在：
一、相关法律法规规定赋予的审计监督权限不足，无法对地方政府主权外债有效开展事前审计监督
审计法规定，对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督，是国家审计机关的职责和权限之一。财务收支进行审计监督，主要针对的是项目财务收支的事中和事后的审计。在许多地方有关政府主权外债项目的审计结果披露出的问题中，不少的是外债项目立项时即缺乏认真慎重科学的研究，外债项目的确立，其目标就是为了争取项目和资金。审计相关的法定职责和权限只是相关的财务收支，不能有效开展项目立项前和立项情况的监督。结果这部分项目实施困难，项目资金使用效益不佳，有的项目还形成了巨大的浪费和包袱。
二、现行审计管辖体制制约，对地方政府主权外债的审计监督作用难发挥
有关地方政府主权外债项目的审计管辖体制主要是，由审计署授权，各级审计机关外资审计机构实施外债项目年报公证审计，逐级向上出具审计报告。2008年前后，工作体制又进行调整，由原地市审计机关配合、参预省一级审计机关的外资审计工作，县市区审计机关不再参予外债项目年报公证审计。于是，部分地方将此审计管辖调整误读为：省以下审计机关不再承担外债项目审计监督工作。地市级及县市区审计机关偶尔只接受上级审计机关对部分外债项目的审计工作安排，对相关项目的财务收支、绩效情况实施审计或审计调查。由此影响，地市、县市区审计机关的外债项目审计工作大幅缩减，一些地方撤并了原有的外资审计机构，保留的也大量从事其他事项的审计。有关外资审计项目的审计事项，上级审计机关或者政府等相关部门有要求时，往往临时安排审计力量承担，大大弱化了对当地政府主权外债项目的审计监督。
我国的外债项目伞型项目多，省一级的审计机关根本没有充足力量加强对地方政府主权外债项目的全面审计。省一级审计机关的审计监督难管到位和地方审计机关的极度弱化相叠加，对地方政府主权外债项目的审计监督严重不足。有的项目除年报公证审计被“看看”外，多年来未实施力度较强的审计监督。现行审计管辖体制使得许多问题得不到有效处置。如许多外债项目从协议签订之初就由上级项目办、或者转贷银行、其他转贷机构确定进行了招标，在债务总额内配置一些设施设备，其中价高质次，或者根本不需要的占有一定比例，下次政府项目单位为了得到项目贷款资金不得不被迫接受，当地政府外债审计时发现问题，难得到上级的处理。再如，有些外债项目要求进行资金配套，事实上，项目配套资金到位严重不足几乎是一个通病，本级审计机关发现了这一问题，是难得到当地政府重视解决的。等等这些问题屡审屡犯，得不到有效解决，客观上弱化了审计监督的作用。
三、现行审计业务管理体制使得对地方政府主权外债的审计监督难有效整体联动，全方位多角度的监督难到位
审计机关内部管理，现行的审计业务管理体制大多是按行业、资金类别或主要工作内容性质等划分的，如财政金融、行政事业、社会保障、农业与资源环保、外资运用审计等。除“财政同级审”等审计工作需要相互合作配合外，一般相互不交叉性的开展工作。对地方政府主权外债项目的审计，一般是作为外资运用项目进行审计的，监督操作方式大多是在进行外债项目审计时包揽。其实地方政府的许多外债项目需要涉及的层面很多，如项目本身的财务收支、财政预算管理、工程预决算、政府招标采购、绩效审计等，单纯依靠对项目本身财务收支审计，远远不能实现对外债项目全方位多角度的监督。同时，每个外债执行项目都是依附于相关的单位，在相关单位同时设立项目办进行具体执行，审计为了规避重复审计监督之嫌，往往其他审计组进入了该单位审计，当年及其前后时间里一般不会再进行专门的外资审计，外资审计之外的其他审计组往往又认为外债项目这一块是外资审计的专项工作，甚至还涉及到授权等一些较为复杂的过程等，未对外债这一块进行审计，于是，外债资金及其项目的一些相关事项就错过了审计监督。这一因素在一定程度上影响对外债项目全方位多角度的审计监督。
四、相关法律法规规定不健全，对地方政府主权外债的审计监督处理和评价无所适从
现行有关地方政府主权外债审计监督的相关法律法规规定方面，还有一些没有明文触及的事项。如涉及真实性方面的，为应付外方提款报帐的要求，以不完全吻合项目实际实施情况而又看似合规的资料提款报帐的问题；如涉及合规性方面的，按协议采购进的设备变卖成资金使用、配套资金不到位、项目资金拨付滞留、以新到位贷款归还本息等问题；如涉及效益评价方面的，部分项目除以可研报告申报时的目标作为评价标准之外，没有一个比较全面的评价标准用于对外债项目合理、科学的评价，等等这些，没有明确具体的处理处罚规定和相关条文、标准可供执行。在操作指南方面，除世界银行贷款项目有一个理论与实际结合型且带有研究性的操作指南可供参照外，其他的外债项目是没有的，致使广大审计人员对地方政府主权外债的审计监督处理和评价无所适从。可供参考使用的部分，由于外债审计人员业务能力良莠不齐等多种因素影响，往往使外债审计呈现出“百花齐放”的局面。
五、部分地方审计机关内部机构设置和考核管理侧重点有所不同，影响对地方政府主权外债的审计监督力度
部分地方审计机关内部机构设置，受当地外债项目规模和相关审计工作量等多种因素影响，并没有设立专门的外债审计机构，有关外债的审计业务工作由内部相关机构临时承担。同时，部分地方审计机关内部管理上，实行目标管理考核时，从保证机关运行、经费使用等比较现实的角度出发，侧重点有所不同。在一些更加注重审计收缴目标管理的地方，外债审计是当地审计监督对象中虽然重要，但毕竟规模影响较小的一块，往往只是审计机关内部审计工作的一个搭头，往往难得到足够的重视。甚至有的地方审计局在逐步取消已设立的外债审计机构。审计地方政府主权外债的审计监督力度被弱化得比较明显。
随着我国改革开放不断深入，国际地位和国际影响力不断加大，在所参予的一些国际金融组织中地位也在不断提升，话语权不断加强。我国使用外债的领域和范围、外债规模和外债项目，都在不断的扩大，因此，对外债项目，尤其是对地方政府外债的监督管理需要更进一步的强化。审计监督作为外债监管环节中的重要部分，应从如下几方面进一步完善和改进：
一、进一步提升对地方政府主权外债的审计监督管理重要性和紧近性的认识
对地方政府主权外债的审计监督存在的不足，很重要的一个原因是对其重要性和紧迫性的认识方面还存在一些不足。有的地方政府甚至部分审计人员认为，地方主权外债是由当地政府进行了转贷，承借承还，已由本级政府财政兜底使用和偿还，至于怎么使用可以由当地政府及其相关部门说了算。还有的认为，既然是签协议借入的债务，实际上是一种项目和资金的招商引资，只需要想办法把资金及时报帐提款到位就行了。等等一些类似的观念决定了一些相关的实际操作行为，致使外债资金和项目管理中存在一些问题。由于部分政府及其领导或多或少的存在这些观念和认识，在更大程度上影响了对审计监督工作的认识。要加强对外债资金及其项目的审计监督及其管理，需要加强宣传、加强立法和法制宣传，进一步提高对外债资金及其项目的审计监督工作重要性的认识。外债资金使用和项目实施都有比较强的时效性，加强相关的审计监督工作具有紧迫性。
二、进一步完善相关的法律法规规定，使得对地方政府主权外债的审计监督依据更加充分
面对目前部分环节上相关的法律法规规定还不够完善的现状，国家最高一级的外债资金和项目管理的相关部门，或者具体外债资金使用和外债项目实施单位，应制定比较完善的管理制度和规定，进一步充实完善审计监督依据，使审计监督在审计依据方面有章可循。现行的一些有关外债资金和外债项目违规处理条文中的“从严处理”、“从严追究相关人员责任”、“依法从严处理”之类的规定，实际上是一句无法执行操作的空话。相关权威部门，应依据国家的相关法律法规规定、项目科学合理管理和信贷协议条款的相关要求，将审计处理处罚依据具体化，明确化。此外，对于外债资金使用和项目管理，应制定相关的审计评价依据，在审计部门有效防范风险的同时，能作出比较科学的审计评价，以利审计能在宏观层面发挥更积极的作用。
三、进一步合理调整现行审计管辖体制和审计业务管理方式，强化审计监督作用
对于现行的一些有关政府主权外债项目的审计管辖体制和审计业务管理方式，不利于强化审计监督作用的，应采取比较果断的措施进行调整和完善。对于外债项目年度报表审计，为加强风险防范，由上级审计部门进行深入审计外。可采取组织上审下、上级审计机关组织下级审计机关交叉审计、专题审计等多种方式，查处问题，由上级审计机关督促整改问题的模式，整改和杜绝多年来各在普遍存在的外债资金和项目管理中不重视立项科学合理性、配套资金不到位、挪用项目资金等屡审屡犯的问题。目前在一些地方审计机关试行“四分离”的审计业务管理模式，通过试行取得了一些成功经验，运用于政府主权外债审计中，也将有助于强化审计监督作用的发挥。
四、进一步改进和创新审计工作方法，完善制度，整体联动，全方位、多角度的强化对地方政府主权外债的审计监督
各级审计机关应进一步改进和创新审计工作方法，可在对外债项目审计时，整合当地审计机关各业务审计力量，对外债项目的审计，在内容和范围上根据具体情况，一并将与项目相关的财务收支、工程预决算等多层面事项进行综合性的审计。广泛开展政府主权外债项目的审计调查。审计调查事项可以是全面的，也可以就某个专题事项展开，通过审计调查，有效放大对政府主权外债项目的审计监督面。
建立健全比较严格的外债项目、资金管理责任追究制度，以制度促规范。相应的建立完善地方政府主权外债项目、资金审计监督责任追究制度，进一步强化审计机关和审计人员的审计监督职责和责任追究办法。以制度规范审计行为，促进审计监督的进一步强化。
随着我国改革开放的不断深入，我国利用外债、外资的形势也在不断发生变化，外债审计面临很多宏观性、全局性的问题，我们只有不断加强审计监督工作，加强审计调查研究，从国家的发展战略、宏观调控方面去思考问题，积极提出建议，充分发挥审计监督在政府主权外债运用和监管中积极作用。
参考文献：
1、凌红珠：《浅谈国外贷援款项目审计》，《北京审计》2009年第10期
2、蔡飞：《维护财政安全审计责无旁贷》，《中国审计》2010年03期
3、倪旭光、李丹：《政府外债管理的问题及审计思考》，《三江论坛》，2010年第3期
4、《李金华指出：外资审计要发扬光大，创新提高》，《中国审计报》2007年3月16日
5、湖南省审计学会《国家审计管理协调机制研究》课题组：《湖南省审计厅“四分离”审计业务管理模式研究》，《审计文摘》2008年第1期
6、《中国外债已达5138亿美元 美元占比重升至7成》，新华网，http://www.xinhuanet.com
7、黄江海：《关于创新和完善外资审计的若干思考》，审计署网站：http://www.audit.gov.cn
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