发挥审计机关在政策评估中的作用
谢瑞涛(审计署郑州特派办)
【发布时间:2010年12月29日】
字号:【大】 【中】 【小】
    
    自1951年美国学者拉斯维尔和勒纳提出“政策科学”的概念以来,政策研究得到了世界各国学术界和政界的高度重视,政策研究的范畴得到了拓展,内容更是越来越丰富。根据政策科学的研究成果,一般将公共政策过程划分为五个环节:政策制定、政策执行、政策监控、政策评估和政策终结。一项公共政策终结的同时,又是新的公共政策过程的开端,这些公共政策环节,环环相扣,周而复始,形成了一个个公共政策周期。其中“政策评估”是这一过程中很重要的一个环节。
    政策评估是指按照一定程序,根据一定标准,对公共政策系统的运行情况作出判断,发现问题,分析原因,提出建议的过程。广义的政策评估包括政策方案执行前、执行中和执行后的评估,即事前、事中和事后的评估,而狭义的政策评估则是专指执行后的评估,即事后评估。一项新政策制定的依据是政策制定当时的客观存在和社会现实,是带有预测性的。而往往在实施过程中,政策是会受到各种不确定因素的冲击和复杂多变的社会环境的影响。因而,不仅在政策制定时需要对各种政策方案进行评估,而且在政策付诸实施后也需要用科学的方法对政策执行过程、效果及其影响进行评估。政策评估主体通过实施政策评估将评估结果信息和建议反馈给政策的制定者、执行者和监控者等相关人员,促进他们适时做出政策反应、选择好的政策方案、及时调整不当的政策、废除无效的政策、改善政策执行行为。目前我们所指的“政策评估”主要侧重于事后评估,国家审计在事后评估中能起的作用最大。
    一、政策评估是我国审计机关的一项法定职责
    目前,我国的政策评估实践还处在初级阶段,大部分的政策评估工作还是局限于政策制定者对于政策执行者的考核以及政策制定者与执行者的自我评价,大多都是内部评估。由国家审计机关进行政策评估更是审计工作一项新的有益的探索,是审计工作的一个新的领域。由审计机关执行政策评估这一职能是否合理合法直接关系到政策评估能否顺利开展,我们首先应该对审计机关开展政策评估找到法理上的支持。
    审计机关进行政策评估与法律规定的审计的目的和职责相符合。1982年《宪法》规定了国家审计机关的审计是一种宪法性审计监督。2007年《审计法》第一条规定,“为了加强国家审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会事业健康发展”,这是国家审计的目的。同时,《审计法》第二十七条关于审计机关的职责中规定,我国审计机关“有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查”,这是审计机关的职责。同时,审计署制定的《审计机关专项审计调查准则》(3号令)第五条进一步明确指出,审计机关可以对“国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况”等,进行专项审计调查,这一准则明确了政策评估是我国审计机关的一项法定职责。其目的也正如《审计机关专项审计调查准则》所指出的,在于“及时向各级人民政府提供经济运行信息,促进宏观调控”。
    二、我国政策评估的现状与不足
    依据政策评估的主体不同,可以将政策评估分为外部评估和内部评估。目前,我国的政策评估主要以内部评估为主,外部评估所起的作用很小。
    建国以来,我国的政策评估的主体一般是政府机关的政策研究部门,从中央政府到地方政府都设有自己的政策研究室。以政策研究部门为主体的这样的内部评估体系有自己的优点:评估人员比较了解情况,信息资料容易获取,评估的结果也容易被采用。但是,政府研究部门政策的评估往往带有严重的片面性。而且由于评估主体自身知识水平的限制,这种评估也带有很大的局限性。而且,政策研究机构是政府设立的、由政府拨付经费,这些机构必须站稳立场,必须站在政策制定者的立场说话、为其政策辩解,政策研究机构无论从形式上还是实质上都不是独立的,这种形式的设置更会引起内部人控制等问题。现实经济政策的制定、执行、评估过程中的利害纠葛,导致以政府各级政策研究中心为评估主体部门的机制,在政策评估过程中难以保持独立、客观、公正的立场,难以坚持严谨专业的评估程序,难以把握一贯的评估标准,从而导致评估报告丧失科学性、客观性。从实践看,政府部门自己评估自己并指出其政策的不足是很困难的。
    对于外部评估机构而言,例如研究机构、专业评估机构、民间团体和社会公众等,在进行政策评估时,他们往往缺乏足够的获取信息的手段。信息是政策评估的依据,没有真实、详尽的资料,政策评估的全面性、客观性将无从谈起。而且由于不熟悉政府部门的内部管理,其评估结果很难被政府采纳。
    我国政策评估的现状使得无论从政府自己评估还是从外部评估机构获取都不能产生一个真实的、可靠的、全面的和客观的评估结果。因此,由一个权威的,独立的机构开展政策评估就显得尤为重要。
    三、审计机关进行政策评估具有得天独厚的优势
    由国家审计的职能和法律地位来讲,国家审计机关开展经济政策评估不仅能够克服内部评估的缺陷,也能够弥补其他一般性外部评估机构的不足,而且不会因为经济利益的诱惑而丧失独立性。
    首先,与政策制定和执行者比较,审计机关具有独立的地位,独立性是宪法和审计法赋予国家审计机关地位所决定的。我国《宪法》、《审计法》明文规定审计机关在行使审计监督权的过程中,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。限制自身权力,独立于国家经济管理行政权力领域之外,摆脱利益纠葛,是中国审计机关坚持的基本工作原则。因此,国家审计机关作为经济政策评价主体,没有利益关系的干扰,评估的结果客观公正、真实可靠。
    第二,与其他独立的第三方评估机构相比,国家审计的法律地位和职能为其获取资料和数据信息提供了保障。国家审计的法律地位与职能有利于更好地收集和获取政策评估所需的数据。国家审计是代表国家行使审计监督权,具有法定的获取相关信息的权利去收集评估所需各种资料的权利。而社会其他独立的第三方评估机关就不可能拥有这样的权利,相比于它们,国家审计机关拥有收集和获取数据得天独厚的优势。
    第三,国家审计机关具有专业性的人才队伍,有自上而下的组织机构,有通畅的反馈机制,可以向党委、政府及高层决策部门报告评估结果,结果容易被采纳。并且,审计机关的审计报告目前并没有完全公开,但只要是通过各种途径公开的报告,其公信力级别相对于其他行业报告居于高位。
    四、开展政策评估对审计机关的要求
    对于我国审计机关而言,政策评估目前还是一个比较新的领域,相应的审计方法、评估指标等都还在摸索中。所以,现阶段审计机关开展政策评估要做充分准备。
    第一,政策评估要求审计人员具备扎实的专业理论知识,审计之前作足调查研究,对于不了解的领域要加紧学习。政策评估的反馈作用对于政策的顺利执行和政策目标的达成具有极为重要的作用。所以,在制定政策评估的专项审计调查方案时,不仅要明确政策的内容、背景、目标等,更重要的是还需要清楚政策发生作用的原理。在分析资料时也不同于常规审计中的证据分析,也需要用到一定的专业理论知识。撰写调查报告时,也需要对发现的问题进行重新加工、高度提炼。政策评估专项审计调查更像是一种研究活动。因而需要审计人员具备扎实的专业理论知识。
    第二,政策评估要求审计机关注重政策理论体系的研究,积累政策评估审计实践经验,理论与实践结合促进政策评估的发展。我国公共政策评估理论体系的研究相对滞后,政策评估尚未引起我国理论界和政府管理者的足够重视,在评估方法和技术上也没有建立起一套完善的公共政策评估的理论体系,审计机关在开展政策评估的同时,更应该承担政策理论研究的责任。审计机关应充分利用法律赋予的获取资料和数据方面的优势,收集各审计项目公共政策制定、执行及执行效果的数据。在实践中,多方面积累经验,对政策执行过程中已经出现和可能出现的各种问题进行分析和研究,寻找适合政策评估的审计方法。充分利用现有书籍和国际先进经验,推进我们审计评估工作的发展。
    第三,由于政策评估对政策过程具有重要的反馈作用,影响重大,所以,就要求审计机关在进行政策评估是要有全局思维,从整体上综合评价政策的执行情况。一项政策的制定与执行必然涉及到不同群体的利益,如何从全局出发公允评估,使我们审计机关始终保持独立性,给政策一个客观公正的评价,是我们审计机关在进行政策评估时的一项课题。政策作用范围的广泛,作用环境的复杂也要求审计机关在开展审计工作时,选取得审计方式要多样化,例如可以有针对某一政策的专项审计。在常规审计中,各个审计业务部门要相互配合形成合力,发现的政策性问题也要及时反映。
    政策评估是法律赋予审计机关的一项职责,审计机关发挥好政策评估的作用对提高政策制定与执行系统的效率具有很大的促进作用。政策评估审计是国家审计机关更好地为宏观调控服务,发挥审计“免疫系统”功能的重要方式。对于这样一个审计的新领域,还需要我们审计机关不断去研究、探索,并逐步完善国家审计在政策评估中的应用机制,凭借我们审计机关在政策评估中得天独厚的优势,发挥出我们最大的作用。 (谢瑞涛)
【关闭】    【打印】