关于进一步发挥审计“免疫系统”功能服务地方经济发展的思考
刘文水(湖北省黄石市审计局局长)
【发布时间:2010年12月23日】
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    温家宝总理在今年的政府工作报告中明确提出,“各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督,强化监察、审计等专门监督,做到行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。”这体现了党中央、国务院对审计的要求,也反映了广大人民群众对审计的期望。审计机关要履行好法定职责,就必须牢固树立科学审计理念,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。结合黄石的实际,围绕市委政府中心工作和实现“三大战略”的总体目标要求,进一步发挥审计“免疫系统”功能作用,着力服务地方经济发展。
    —、审计“免疫系统”的概念及其功能
    审计“免疫系统”是指国家审计机关受人民的委托,依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题,促进国家经济社会健康、安全运行。“免疫系统”的核心是体现一种科学的审计目标:审计,不是就事论事,简单地重复“问题发生—审计发现—审计处理”的过程,而是着眼于社会的进步,机制的完善,问题的减少,保证经济社会的健康运行。审计机关要充分发挥“免疫系统”功能,主要通过发挥以下三个方面的功能来实现。首先必须充分发挥审计的预防功能。作为一种制度安排,国家审计具有内生性的威慑作用,因此,必须加强审计监督,充分发挥其对影响经济社会健康运行的各种“病害”的抑制作用。作为依法履行监督职责的审计机关,具有独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势,因而能够而且有责任及时发现苗头性、倾向性问题,及早感受风险,提前发出警报,起到预警作用。第二,必须充分发挥审计的揭露功能。根据法律规定,审计的首要职责是监督,监督就必须查错纠弊。所以,审计必须查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、损害群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为,并依法对这些行为进行惩戒;必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,以保护经济社会运行的安全健康。第三,必须充分发挥审计的抵御功能。审计不仅要揭露问题,更要对产生这些问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层,进行深层次分析、揭示和反映,调动积极因素,防止消极因素入侵整个经济社会系统,促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险,提高经济社会运行质量和绩效,增强经济社会运行的“免疫力”,推动经济社会全面协调可持续发展。
    二、发挥审计“免疫系统”功能,服务地方经济发展的主要方法和途径
    发挥审计的“免疫系统”功能,是实践科学发展观在审计领域的具体体现。作为科学的审计理念,不能仅仅停留在口头上,而要把它转化为扎扎实实的行动,在审计工作中切实贯彻落实,积极为地方经济发展服务。在实际工作中应重点把握以下三个方面。
    (一)坚持推进审计理念创新,增强“六种意识”。理念更新是发挥“免疫系统”功能作用的首要前提。理念决定思路,思路决定出路。国家审计要发挥建设性作用必须树立科学的审计理念。不能就审计论审计,要跳出审计看审计,发挥审计的职能特点,善于从宏观的角度发现问题、分析问题和提出解决办法,为政府当好参谋和助手,为推动经济发展和社会管理服务,这样审计才能真正发挥应有的作用,审计才有不竭的生命源泉。我们针对审计人员思想观念上存在的问题,及时提出要增强“六种意识”:一是不断增强政治意识。从讲政治的高度,把审计工作置身于改革发展的大局,高度关注宏观调控措施、重大方针政策的执行结果和关系人民群众切身利益的热点问题,促进党和国家重大决策的贯彻落实;二是不断增强大局意识。要紧密围绕我市“三大战略”等重大决策开展审计工作,全面履行审计监督职责;三是不断增强发展意识。要用发展的理念开展审计工作,用发展的眼光看待被审计事项,用发展的方法解决审计工作中遇到的问题和困难,保持审计工作的灵活性和适应性;四是不断增强忧患意识。要关注经济社会运行中存在的薄弱环节和潜在风险,严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件,敢于讲真话、报实情、出实招,切实维护国家经济安全;五是不断增强责任意识。要逐步推动机制制度完善和政务分开,促进责任追究制度和问责机制的建立健全,推进党风廉政建设。六是不断增强开放意识。要坚持“引进来”和“走出去”相结合培训制度,积极学习审计工作的新情况、新知识、新技术,改变制约审计工作发展的不利因素,推动审计工作自身科学发展。通过强化“六种意识”,提高审计服务大局的自觉性、主动性和有效性,实实在在地为党委政府的中心工作服务,为经济社会发展大局服务,为人民群众利益服务,在第一时间发现和抵御“病害”风险,真正担当起作为国家经济社会运行“免疫系统”的角色,促进深化改革、健全法治、维护民生和推进政府职能转变,从而保障经济社会健康发展。
    (二)认真履行审计监督职责,着力提升“五个标准”。充分发挥审计“免疫系统”功能,服务地方经济发展,落实到具体审计工作中,就是要履行好审计监督职责,具体落实在审计计划的制定、项目的实施等方面时时处处体现着与时俱进、科学发展的精神,着力提升“五个标准”。一是审计目标要体现高度。充分发挥审计的“免疫系统”功能,在目标的定位上要充分体现高度。把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,更加注重从国家宏观政策等层面深入分析,更加注重从体制机制分析原因,查深查透,更加注重提出针对性建议,促进政策、法律、制度的落实和完善,推进深化改革,加强宏观管理,做到站高一级看问题,不能就事论事。二是审计内容要体现广度。这里的广度,不仅要扩大审计监督的范围和覆盖面,还要对某一个具体项目审深审全审透。提升到“免疫系统”,就是审计内容必须有一定的外延与内涵。既要审资金、审项目、将所有政府公共投资、所有政府财政资金都纳入审计视野,也要注重向政策方面拓展,加强对财政资金绩效与政府效能的监督。特别是对各类财政资金、专项资金的审计,横向看必须有一定的广度,纵向看必须有一定的深度,只有这样才能全面掌握资金的总量、结构、分配、管理和使用情况,才能深入了解整个经济运行的总体态势,才能从总体上更好地保证审计的最终结果,才能使审计“言之有据、言而有信”,更具说服力。三是审计方法要体现力度。要发挥好国家审计“免疫系统”功能,有赖于科学合理的审计方法。这种力度主要体现在审计方式、方法、手段的选择,有利于深层次揭示经济社会运行的违法违规问题,有利于增强国家经济社会的“免疫力”。比如,计算机审计是适应外部环境发展的一种先进技术手段,必须在网络审计等方面进一步拓展;“上审下”、“交叉审”能有效解决审计难问题,必须一如既往地坚持下去;绩效审计作为审计未来的发展方向,在提高经济性、效果性、效益性监督的基础上,要积极探索行政问责与绩效评估。四是审计质量要体现精度。保证审计质量,防范审计风险是审计工作的重中之重。要发挥“免疫系统”功能,审计质量问题尤其显得重要。如果审计质量得不到保证,“免疫系统”功能就无从谈起。而规范的审计程序、健全的内部管理制度、高素质的审计人才队伍是保证审计质量的三个主要方面,必须紧抓不放。同时,审前调查,了解被审单位的总体情况、业务流程,掌握管理上的薄弱环节,制定具体的审计实施方案。审计实施要随机应变调整工作思路和审计重点。并利用专项调查的手段,查清问题,及时上报。延伸审计要一追到底,查深查透。五是审计成果要体现深度。必须转变传统的审计成果观念,更加注重以建设性作用的大小来衡量。要提高审计成果,首先,要求我们要坚持提高审计报告的质量,特别要注重从体制制度上提出有针对性的审计建议,这是基础;其次,要逐步扩大审计公告的范围与对象,这是提高审计公信力、树立审计形象与声誉的有效方式;再次,要进一步加大跟踪问效力度,要抓住审计发现问题加强跟踪审计,加强审计督促整改,促进完善制度建设,加强宏观管理,建立长效机制。
    (三)紧密结合审计工作特点,重点提高“三个能力”。当前,审计工作由于受诸多因素的影响,不能完全适应新形势、新任务的要求,突出表现在计算机运用水平滞后、审计成果转化不够,审计质量有待于进一步提升等。在以后的工作中,要重点提高审计人员的“三个能力”。一是不断提高运用计算机审计的能力。审计机关的信息化建设不仅仅是个方法、手段问题,而且是关系到审计事业发展的问题,计算机审计是现代审计的必然选择。要对计算机审计的应用程序、技术与方法、管理与控制等各个方面进行强制性规范。审计人员必须按照强制性规范进行操作,强力推进,深化应用。要逐步开展国库集中支付、地税和社保等联网审计。要积极探索信息系统审计,确保在被审计单位电子数据系统真实性、合法性的基础上开展审计,真正做到“真帐真审”。要加大信息化建设的考核和奖惩力度,推动计算机审计工作深入开展。二是不断提高审计综合分析的能力。要坚持具体审计和综合分析相结合,每一个项目结束后,集中熟悉政策和相关情况的资深审计人员,利用审计业务会议等平台,提出具有前瞻性、针对性、建设性的意见和建议,服务领导宏观管理和决策。同时,要注重综合分析,对一些事关全局、带规律性和倾向性的问题,必须认真分析原因,找出解决办法,形成审计专报,从而提升审计工作的层次和水平,为发挥审计的建设性作用打下良好的基础。三是不断提高审计队伍廉洁从审的能力。审计监督作为国家监督制度的重要组成部分,独立性是审计机关发挥作用的“基石”。俗话说“打铁还需自身硬”。然而,长期以来,审计干部都是通过项目来审计别人的,自然接触到的负面信息较多,如不加强自身党风廉政建设,队伍就容易产生腐败,这会严重影响审计机关的公信力。提高审计队伍自身“免疫力”,是充分发挥审计“免疫系统”功能作用的前提。要找准加强审计机关廉政建设工作着力点,通过外抓审计纪律,内抓机关管理,以改革创新精神把廉政建设融入审计事业发展和各项审计业务之中,使审计工作与廉政建设统筹兼顾、整体推进,忠实履行审计监督职责,充分发挥国家审计“免疫系统”功能,在新起点上更好地服务全市改革开放和经济社会又好又快发展。
    三、牢牢把握发挥审计“免疫系统”功能,服务地方经济发展的工作着力点
    当前,武汉城市圈获批成为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。黄石作为武汉城市圈副中心城市,也是资源型城市转型试点城市,迎来了发展的重要历史性机遇。审计部门将突出“五个重点”,服务“两型社会”建设,促进黄石经济社会更好更快发展。
    一是突出加强政策执行情况审计,通过审计服务宏观决策,发挥“两型社会”智囊团作用。我局将突出审计监督重点,紧密围绕武汉城市圈“两型社会”建设相关改革举措,有计划有重点地开展审计调查,充分发挥审计“免疫系统”功能和建设性作用。一方面安排精干力量,对省审计厅安排的涉及武汉城市圈“两型社会”的政策执行审计调查项目审深审透,确保项目质量,为省政府决策服务;另一方面围绕地方政府中心工作,突出政策执行审计,从审计服务的角度,积极建言献策。特别要把中央促进扩大内需和黄石“三大战略”等政策措施落实情况结合起来,通过审计,揭示和反映有关政策法规执行中存在的问题,着重分析影响地方经济发展的体制性、机制性障碍,为党政领导宏观决策服务。
    二是突出加强预算执行审计,通过审计促进建立节约型政府,发挥“两型社会”助推器作用。建立节约型社会,政府公共预算管理起着关键的示范作用,通过深化预算执行审计,控制政府运行成本,建设节约型政府。我局在全面摸清预算执行情况的基础上,继续深化预算执行审计,进一步加大审计公开力度,促进各预算单位用好各类财政性资金。一方面要重点审计预算编制的科学性合理性。对预算调整项目、预算执行偏差大、影响年度预算平衡的项目、涉及财政体制变动和税收管理体制的项目、年度财政预留支出项目、预算项目中数额大且未细化的项目、列收列支等项目要特别关注,从源头上促进建立科学预算和阳光预算;另一方面要重点检查预算执行的严肃性,切实防止预算单位随意支出、铺张浪费现象的发生。部门预算应严格遵循“先有预算、后有支出、无预算不支出”的原则,预算一经人代会通过,必须严格执行。凡不属预算范围的一律不准支出;追加预算的,要从严控制,并严格履行相关手续;预算外增收部分,也应列入追回预算的范畴。凡涉及“两型社会”建设的重点工程、重点项目,在公共财政的框架范围以内,应予以优先保证。这样通过不断深化预算执行审计,促进优化政府资源配置,加大财政资金和公共资源的整合力度;促进深化财政管理改革,完善预算管理制度,加快公共财政法治化进程;促进财政资金使用的过程控制和追踪问效,提高财政资金安排使用的合法性和有效性,使更多的财政资金投入“两型社会”建设,充分发挥在“两型社会”建设中助推器作用。
    三是突出民生民本资金审计,通过审计促进党和政府各项惠民政策的落实,发挥“两型社会”的稳定器作用。两型社会”建设的最终目的是缩小城乡差距、推进经济社会之间一体化发展,让老百姓享受更多的建设成就和改革成果,广泛造福民众百姓。我局将调整审计内容,加大民生民本资金审计力度,全面落实“民本审计观”,切实维护好群众利益,构建和谐黄石。在“两型社会”的推进中,一是关注民生工程,抓好民生方面的专项资金的审计。加强对社会保障、劳动就业、扶贫、救灾、救济、教育、医疗、住房等各类惠民资金的审计监督,确保各项惠民政策落实到位,切实维护好人民群众的切身利益,最大限度地让人民群众享受改革发展成果,尽可能消除老百姓的后顾之忧。二是关注“三农”问题,强化对涉农资金的审计监督。重点检查各项惠农政策、惠民政策的落实情况;关注解决拖欠和克扣农民工工资的问题,关注土地征用中损害农民利益的问题,关注专项惠农资金的损失浪费等问题。通过这些事关“民生民权”的审计,促进惠农、养民资金的安全完整和保值增值;促进完善各项社会保障制度;促进解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,维护民权与民生、效益与公平。三是关注资源节约环境友好机制体制的建立,建立和完善资源和能源的审计制度。在当前资源日益枯竭、能源日益紧张、人地矛盾日益突出的情况下,坚持节约资源和保护环境的基本国策十分必要。审计作为重要的监督、控制与约束体系中的一员,其作用的发挥不可小视,随着政府对自然资源及能源的认识日益深入及环境保护投资的深入进行,自然资源审计工作的力度必然加大。通过重点审计资源、生态、环境保护政策和国土、排污、生态补偿等项目资金落实使用情况,促进保护生态资源环境,建设资源节约型、环境友好型社会;促进节约和集约用地的新型城市化发展模式的建立;促进节能减排、资源有偿使用政策和制度的落实,不断彰显审计在“两型社会”建设中的稳定器作用。
    四是突出经济责任审计,通过审计加强审计问责,促进领导干部依法行政,发挥“两型社会”的调节器作用。我局根据建设“两型社会”的要求,坚持以完善制约与监督机制、推进行政管理体制改革、促进党风廉政建设为出发点,通过对领导干部任期内的财政、财务收支的真实、合法和效益情况的审计,分析评价领导干部科学理财、依法聚财的能力和水平;通过对领导干部任期内经济指标,经营、投资、管理决策和重要事项决策的审计,客观公证评价领导干部的政绩,科学决策、民主决策、依法决策的能力和水平,分清领导干部本人应当负有的主管责任和直接责任;通过对领导干部任期内个人廉政情况的审计,检查领导干部是否存在用公款大吃大喝、公款旅游、私费公报、超标准购买小汽车、装修楼堂馆所,以及挪用、贪污公款等违法违纪行为,如实向党委、纪检监察、组织部门反馈领导干部个人廉洁自律情况。通过对领导干部任期内的决策权、管理权和执行权的监督,坚决揭露和查处不按经济规律办事,急功近利、好大喜功、大搞各种劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”的突出问题,促进领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观,努力廉洁自律、勤政廉政,使领导干部正确行使权利,使之真正成为带领广大人民群众延着“两型社会”建设步伐前进的带头人和引路人。反之,通过审计渠道对相关领导进行问责。
    五是突出政府投资审计,通过审计提高政府资金使用效益,发挥“两型社会”的加速器作用。目前,各级政府充分利用扩大内需的政策措施,统筹使用各项社会发展资金,加大对基础设施的投入力度,加大对节能减排和生态建设的项目投资。要保证政府投入的钱花得有效益,在使用和管理过程中比较规范,必须不断加强投资效益审计力度,提高工程建设项目管理质量和水平。在项目选择过程中,要重点关注重大基础设施政府投资项目,改变城市面貌;重点关注涉及民生的政府投资项目,维护群众切身利益;重点关注社会事业发展政府投资项目,着力推进提高市民文明素质;重点关注生态环境政府投资项目,促进环境友好型城市建设;重点关注政府投资效益,在建设节约型社会中发挥审计职能作用。通过审计,充分发挥政府投资资金的主导和引导作用,积极整合各项建设性资金,提高资金使用效益;促进完善区域公共设施服务功能,加快推进武汉城市圈交通、能源、信息等基础设施一体化建设,培育一体化的市场,造就一体化的信誉。着力增强试验区的载体功能、服务功能和辐射带动能力,加速实现试验区的经济协调和社会发展。(刘文水)
    
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