加强国家审计监管与宏观调控去行政化
崔利国 （审计署沈阳特派办）
宏观调控这只“看得见的手”为中国经济保持着高速增长乃至傲视群雄起到了重要作用。但单靠这只有形的手，中国经济仍然没有摆脱依靠资金密集或者劳动密集发展的老路，这种发展方式带来的繁荣也产生了严重的负面影响，增长方式粗放、产业结构不合理、区域发展不协调等问题至今没有得到根本解决，一些产业的集中度不升反降，环境污染问题日益突出，部分产业安全问题加剧。后危机时期，特别是今年以来，中国政府在抑制房价过快上涨、加快医改步伐、解决农民工就业难和企业招工难、促进节能减排等一系列问题的解决上不断“重拳出击”，但效果仍然差强人意。中国从上世纪九十年代初确立走社会主义市场经济道路以来，单纯靠市场配置资源的方式曾经走过弯路，教育改革和医疗改革大张旗鼓，却以失败告终；靠行政手段事后进行干预的做法，很多问题仍然没有解决。
走市场经济道路，要坚持市场配置资源的方式，而政府“看得见的手”应伸向规范市场，而不是使市场“就范”。宏观调控要“调”体制障碍、制度缺陷和机制缺失，要“控”贪污腐败、市场垄断等导致市场失灵的问题，促进市场经济体制改革的深入健康可持续发展，真正建立以企业为市场主体的社会主义市场经济体制。国家审计可借助自身的优势，在监督管理市场运行和纠正资源配置扭曲等方面充分发挥“免疫系统”功能，保障宏观调控的有效性。宏观调控中用国家审计的监督手段来规范市场，减少对市场的行政性干预。
一、宏观调控的行政化趋势与热点难点问题的久拖不决
2008年金融危机以来，中国政府出台“一揽子”宏观调控措施以保持经济稳定高速增长，并取得了显著的成效。这种用行政手段来干预市场的做法似乎取得了某种合理性和合法性，甚至有人将“保八”重任的完成归功于此。并认为，欧美国家就是由于“放纵”那只“看不见的手”而陷入危机。“中国模式”的鼓吹者更是把政府干预市场作为宏观调控的优点进行宣扬。
（一）宏观调控与行政手段
宏观调控是国家对宏观经济运行进行干预和调节，以达到一定的目标。国家综合运用经济、法律、技术和行政手段，进行宏观调控。其中，经济手段是运用经济政策和经济计划，调整经济利益，来影响和调节社会经济活动的措施。狭义宏观调控的本质，就是宏观经济政策的短期调控。宏观经济政策综合运用财政、税收、信贷（利率）、价格、汇率等经济杠杆，还有产品购销、产业政策、开发式扶贫政策等等多种手段进行调控。主要有五个经济政策工具：财政政策、货币政策、收入政策、对外贸易政策以及特殊情况下采取的一些特殊政策如限价政策等。
行政手段，是国家通过行政机构，采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施，来调节和管理经济的手段。行政手段在现实生活中还是很常见的，比如工商局的检查，税务的查税，政府的命令等等。
社会主义市场经济确立以来，中国运用财政和货币等宏观调控手段对经济发展起到了重要作用。但自2008年金融危机以来，宏观调控却逐步向微观领域延伸，大有演变为直接参与市场竞争、配置资源的趋势。比如四万亿投资除了投向基础设施建设等领域外，还投向了房地产等其他竞争性产业，在多个领域还导致“国进民退”，限制了民营资本参与竞争，在一定程度上形成了市场经济的“倒退”。金融危机导致财政收入大幅下滑，随之而来的“土地财政”成为弥补财政缺口的主要手段，这不但导致了政府既是土地政策的制定者，更是借助地方财政的投融资平台直接参与到房地产市场的竞争。与此并存的现象是对涉及民生等重点产业和部门的产供销各个环节的监督管理不到位，比如保障性住房供给不足、食品安全、煤矿生产事故频发等问题，凸显出监管缺位或缺失、“亡羊补牢”事后采取措施的行政手段不力。
（二）宏观调控效果不明显——以房价调控为例
“调控调控，越调越恐”，坊间流传的关于房价宏观调控的顺口溜，在很大程度上契合了实际调控效果。除了2008年金融危机以来，各地出台的扶持房地产行业发展的政策效果比较明显外，2006年以来，每次宏观措施的出台，却伴随着房价继续上涨。
2010年以来，国务院发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，从供应到需求，从投资到风险，从市场监管到地方各级政府的责任，都有所涉猎。地方政府和金融机构也先后出台各种规定，限制和制止投资和投机购房行为。短时间内密集的调控政策是否真能给楼市退烧，由于政策的时滞性，调控效果还有待进一步观察。
（三）宏观调控行政化趋势与市场失灵
市场失灵，是指市场对资源的配置偏离了帕累托最优状态，还包括由于市场固有的一些缺陷而存在一些自身无法解决的问题，主要表现为市场失灵，如垄断阻碍公平竞争、市场外部效应导致的最优化功能失灵、贫富悬殊、信息不对称等。市场配置资源有着及时性、灵活性等特点，能有效地促进市场竞争，促进社会财富的增长。但市场失灵带来的问题是市场自身无法克服的，也正是国家采取行政手段对市场进行干预的根源所在。
宏观调控不等同于采取行政手段的国家干预。行政手段是针对特定的市场失灵的问题，而宏观调控则是针对市场失灵问题背后的原因。对市场的直接干预更多地是采取“头痛医头脚痛医脚”的办法，要达到立竿见影的效果，而宏观调控则要积极完善制度缺陷、弥补体制不足，从源头上解决市场的缺陷。比如应对金融危机出台的“一揽子”措施，虽然起到了“保八”的作用，但带来的对产能过剩高耗能行业投资过剩等负面效应也不容忽视。
这种先放任增长、后进行治理的经济发展方式，显然不符合科学发展观的要求。宏观调控和市场配置资源的方式是辨证统一的，市场是市场经济体制下配置资源的主要方式，宏观调控是市场失灵情况下的弥补市场的缺陷。但当前却出现了越来越多试图用行政手段干预市场的趋势，甚至用行政手段代替宏观调控，单纯追求经济增长比率。
二、加强国家审计在监管中的作用与增强宏观调控效果
中国的国家审计以中国特色社会主义理论为指导，以科学发展观为灵魂和指南，在不断发展和完善中国特色的审计监督制度的同时，也不断增强国家经济社会健康运行的“免疫力”。从我国改革开放的进程看，审计机关通过依法独立行使审计监督权，及时揭示经济社会运行中的突出障碍和矛盾，查处重大问题，预防和抵御其风险，有利于推动宏观调控措施和国家各项政策有效实施，由此保障改革开放的顺利进行。国家审计是行政监督管理的重要组成部分，发挥了保障经济社会健康协调可持续发展的“免疫系统”功能。
（一）建立推动国家审计维护宏观经济又好又快发展的保障机制，加大对宏观调控政策措施执行情况的跟踪审计。
加强对宏观调控政策措施执行情况的审计监督，主要目标不仅是保障中央的重大决策部署贯彻落实到位，更是促进中国经济同时向“好”与“快”两个方向发展。2008年以来，中国的国家审计对汶川地震抗震救灾物资及灾后恢复重建、京沪高速铁路、西气东输二线、金沙江溪洛渡水电站、玉树抗震救灾物资等重特大投资项目实行了全过程跟踪审计，这种跟踪审计既突出了及时性，通过对过程中每个环节的实时审计确保监管不缺位；更着重合理性和效益型，这类跟踪审计不是对照法律法规的“本本框框”，而是将目光放到“怎样更合理”、“怎么做更有效”上面，特别是审计曝光的中国工商银行绵阳涪城支行用“抗震救灾特别费”为本行职工购买价值2.85万元名牌运动鞋这类问题，事情虽“小”，但堆积起来可就是一个大数目，更重要的并不是问题本身，而是通过发现这类问题揭示产生问题背后的监管缺失。
近两年的跟踪审计，开创了中国国家审计发展的新思路。在今后的审计中，国家审计要高度重视和加强对宏观调控政策实施情况的审计监督，在各审计与审计调查项目中，都要紧密结合各项宏观调控政策，了解政策贯彻落实情况和实施效果，将揭示问题与推动完善制度、促进当前发展与实现可持续发展结合起来，确保宏观调控的各项决策和部署落实到位。要注意对照宏观调控政策的重点、方向和力度，把握合理性和效益性，关注政策执行中出现的新情况和新问题，注重揭示问题的源头和“关键点”，及时提出对策建议。
（二）建立全力维护国家经济安全的预警机制，注重揭示和反映宏观经济运行中潜在的风险。
总的来看，中国法制社会建设不断完善，法律法规越来越健全，市场经济逐步向着制度、规范发展。但房地产市场泡沫、股市“狂泻”、医改不到位、奶粉“三聚氰胺”食品安全等一系列涉及民生的社会热点问题表明，中国的经济发展形势仍然十分复杂严峻，存在许多不稳定不确定因素。国家审计要增强忧患意识和责任意识，密切关注经济发展变化形势，密切关注经济社会运行、特别是宏观政策执行中的突出矛盾和潜在风险，增强风险意识，把及时发现问题，及时提出防范和化解风险的对策建议作为国家审计的突出目标和方向，做好维护国家经济安全的“预警机”。比如地价带动房价持续攀升背后的“土地财政”， 据财政部公布的数据，2009年全国实际缴入国库的土地出让收入为14239.7 亿元，而去年1至12月全国财政收入执行初步统计数为68477亿元。这也意味着收取的土地出让金几乎占国家一年财政总收入的23.23%。地价上涨给地方政府带来太多的真金白银，调控高房地产价格就等于动地方政府的奶酪。上述问题涉及地方财源，国家审计应突出揭示中央和地方财力分配问题，从规范财政资金使用方向、效益入手，提出解决问题的方法。
（三）加强审计监督对宏观政策制定的参谋作用，推动体制制度的完善
2008年审计署对某央企进行审计时，提出了关于该行业安全的现状及对策等10条建议，国务院根据审计建议形成了规范该行业的5条措施。2008年审计署调查了中央企业从事金融衍生品专项审计调查和国际金融危机对中小企业资产安全影响，并提出财税政策、金融政策、服务平台3个方面的建议，国务院责成工信部、发展改革委牵头，组织了10几个部门进行研究，国务院常务会议审定出台《进一步加强中小企业发展的若干意见》。
实践表明，中国的国家审计在探索和创新中，在促进制度机制完善中不断发挥了审计监督的作用。从未来发展趋势看，国家审计应服务于宏观经济调控的全过程。除在宏观调控经济政策出台后，审计履行监督职责，查找问题，督促政策落实，促进改进管理和提高效益，促进完善体制机制外，在宏观调控经济政策出台之时，国家审计可适度对经济政策的决策过程发表意见，审查决策内容是否科学合理，决策程序是否公开透明。在政策运行之际，国家审计可对政策进行风险预警。在一轮宏观调控经济政策实施结束后，审计可对其进行总体的后评估，出具客观、公正的专业评估报告并予以公布，让公众了解政策的结局，也为以后的决策部署提供参考。
三、结束语
国家审计监督虽然属于行政监督手段，但由于其相对独立性和行政关系，不直接对市场配置资源产生作用，因此，审计实施过程不会像其他的行政手段那样“强制”扭曲市场供求关系和资源配置，而且随着审计监督的影响深入人心，审计结果和建议对引导舆论监督还起到导向性作用。宏观调控应抓住审计监督的特点、发挥其优势，尽量减少行政强制手段，更多地从源头上解决问题。（崔立国）
走市场经济道路，要坚持市场配置资源的方式，而政府“看得见的手”应伸向规范市场，而不是使市场“就范”。宏观调控要“调”体制障碍、制度缺陷和机制缺失，要“控”贪污腐败、市场垄断等导致市场失灵的问题，促进市场经济体制改革的深入健康可持续发展，真正建立以企业为市场主体的社会主义市场经济体制。国家审计可借助自身的优势，在监督管理市场运行和纠正资源配置扭曲等方面充分发挥“免疫系统”功能，保障宏观调控的有效性。宏观调控中用国家审计的监督手段来规范市场，减少对市场的行政性干预。
一、宏观调控的行政化趋势与热点难点问题的久拖不决
2008年金融危机以来，中国政府出台“一揽子”宏观调控措施以保持经济稳定高速增长，并取得了显著的成效。这种用行政手段来干预市场的做法似乎取得了某种合理性和合法性，甚至有人将“保八”重任的完成归功于此。并认为，欧美国家就是由于“放纵”那只“看不见的手”而陷入危机。“中国模式”的鼓吹者更是把政府干预市场作为宏观调控的优点进行宣扬。
（一）宏观调控与行政手段
宏观调控是国家对宏观经济运行进行干预和调节，以达到一定的目标。国家综合运用经济、法律、技术和行政手段，进行宏观调控。其中，经济手段是运用经济政策和经济计划，调整经济利益，来影响和调节社会经济活动的措施。狭义宏观调控的本质，就是宏观经济政策的短期调控。宏观经济政策综合运用财政、税收、信贷（利率）、价格、汇率等经济杠杆，还有产品购销、产业政策、开发式扶贫政策等等多种手段进行调控。主要有五个经济政策工具：财政政策、货币政策、收入政策、对外贸易政策以及特殊情况下采取的一些特殊政策如限价政策等。
行政手段，是国家通过行政机构，采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施，来调节和管理经济的手段。行政手段在现实生活中还是很常见的，比如工商局的检查，税务的查税，政府的命令等等。
社会主义市场经济确立以来，中国运用财政和货币等宏观调控手段对经济发展起到了重要作用。但自2008年金融危机以来，宏观调控却逐步向微观领域延伸，大有演变为直接参与市场竞争、配置资源的趋势。比如四万亿投资除了投向基础设施建设等领域外，还投向了房地产等其他竞争性产业，在多个领域还导致“国进民退”，限制了民营资本参与竞争，在一定程度上形成了市场经济的“倒退”。金融危机导致财政收入大幅下滑，随之而来的“土地财政”成为弥补财政缺口的主要手段，这不但导致了政府既是土地政策的制定者，更是借助地方财政的投融资平台直接参与到房地产市场的竞争。与此并存的现象是对涉及民生等重点产业和部门的产供销各个环节的监督管理不到位，比如保障性住房供给不足、食品安全、煤矿生产事故频发等问题，凸显出监管缺位或缺失、“亡羊补牢”事后采取措施的行政手段不力。
（二）宏观调控效果不明显——以房价调控为例
“调控调控，越调越恐”，坊间流传的关于房价宏观调控的顺口溜，在很大程度上契合了实际调控效果。除了2008年金融危机以来，各地出台的扶持房地产行业发展的政策效果比较明显外，2006年以来，每次宏观措施的出台，却伴随着房价继续上涨。
2010年以来，国务院发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，从供应到需求，从投资到风险，从市场监管到地方各级政府的责任，都有所涉猎。地方政府和金融机构也先后出台各种规定，限制和制止投资和投机购房行为。短时间内密集的调控政策是否真能给楼市退烧，由于政策的时滞性，调控效果还有待进一步观察。
（三）宏观调控行政化趋势与市场失灵
市场失灵，是指市场对资源的配置偏离了帕累托最优状态，还包括由于市场固有的一些缺陷而存在一些自身无法解决的问题，主要表现为市场失灵，如垄断阻碍公平竞争、市场外部效应导致的最优化功能失灵、贫富悬殊、信息不对称等。市场配置资源有着及时性、灵活性等特点，能有效地促进市场竞争，促进社会财富的增长。但市场失灵带来的问题是市场自身无法克服的，也正是国家采取行政手段对市场进行干预的根源所在。
宏观调控不等同于采取行政手段的国家干预。行政手段是针对特定的市场失灵的问题，而宏观调控则是针对市场失灵问题背后的原因。对市场的直接干预更多地是采取“头痛医头脚痛医脚”的办法，要达到立竿见影的效果，而宏观调控则要积极完善制度缺陷、弥补体制不足，从源头上解决市场的缺陷。比如应对金融危机出台的“一揽子”措施，虽然起到了“保八”的作用，但带来的对产能过剩高耗能行业投资过剩等负面效应也不容忽视。
这种先放任增长、后进行治理的经济发展方式，显然不符合科学发展观的要求。宏观调控和市场配置资源的方式是辨证统一的，市场是市场经济体制下配置资源的主要方式，宏观调控是市场失灵情况下的弥补市场的缺陷。但当前却出现了越来越多试图用行政手段干预市场的趋势，甚至用行政手段代替宏观调控，单纯追求经济增长比率。
二、加强国家审计在监管中的作用与增强宏观调控效果
中国的国家审计以中国特色社会主义理论为指导，以科学发展观为灵魂和指南，在不断发展和完善中国特色的审计监督制度的同时，也不断增强国家经济社会健康运行的“免疫力”。从我国改革开放的进程看，审计机关通过依法独立行使审计监督权，及时揭示经济社会运行中的突出障碍和矛盾，查处重大问题，预防和抵御其风险，有利于推动宏观调控措施和国家各项政策有效实施，由此保障改革开放的顺利进行。国家审计是行政监督管理的重要组成部分，发挥了保障经济社会健康协调可持续发展的“免疫系统”功能。
（一）建立推动国家审计维护宏观经济又好又快发展的保障机制，加大对宏观调控政策措施执行情况的跟踪审计。
加强对宏观调控政策措施执行情况的审计监督，主要目标不仅是保障中央的重大决策部署贯彻落实到位，更是促进中国经济同时向“好”与“快”两个方向发展。2008年以来，中国的国家审计对汶川地震抗震救灾物资及灾后恢复重建、京沪高速铁路、西气东输二线、金沙江溪洛渡水电站、玉树抗震救灾物资等重特大投资项目实行了全过程跟踪审计，这种跟踪审计既突出了及时性，通过对过程中每个环节的实时审计确保监管不缺位；更着重合理性和效益型，这类跟踪审计不是对照法律法规的“本本框框”，而是将目光放到“怎样更合理”、“怎么做更有效”上面，特别是审计曝光的中国工商银行绵阳涪城支行用“抗震救灾特别费”为本行职工购买价值2.85万元名牌运动鞋这类问题，事情虽“小”，但堆积起来可就是一个大数目，更重要的并不是问题本身，而是通过发现这类问题揭示产生问题背后的监管缺失。
近两年的跟踪审计，开创了中国国家审计发展的新思路。在今后的审计中，国家审计要高度重视和加强对宏观调控政策实施情况的审计监督，在各审计与审计调查项目中，都要紧密结合各项宏观调控政策，了解政策贯彻落实情况和实施效果，将揭示问题与推动完善制度、促进当前发展与实现可持续发展结合起来，确保宏观调控的各项决策和部署落实到位。要注意对照宏观调控政策的重点、方向和力度，把握合理性和效益性，关注政策执行中出现的新情况和新问题，注重揭示问题的源头和“关键点”，及时提出对策建议。
（二）建立全力维护国家经济安全的预警机制，注重揭示和反映宏观经济运行中潜在的风险。
总的来看，中国法制社会建设不断完善，法律法规越来越健全，市场经济逐步向着制度、规范发展。但房地产市场泡沫、股市“狂泻”、医改不到位、奶粉“三聚氰胺”食品安全等一系列涉及民生的社会热点问题表明，中国的经济发展形势仍然十分复杂严峻，存在许多不稳定不确定因素。国家审计要增强忧患意识和责任意识，密切关注经济发展变化形势，密切关注经济社会运行、特别是宏观政策执行中的突出矛盾和潜在风险，增强风险意识，把及时发现问题，及时提出防范和化解风险的对策建议作为国家审计的突出目标和方向，做好维护国家经济安全的“预警机”。比如地价带动房价持续攀升背后的“土地财政”， 据财政部公布的数据，2009年全国实际缴入国库的土地出让收入为14239.7 亿元，而去年1至12月全国财政收入执行初步统计数为68477亿元。这也意味着收取的土地出让金几乎占国家一年财政总收入的23.23%。地价上涨给地方政府带来太多的真金白银，调控高房地产价格就等于动地方政府的奶酪。上述问题涉及地方财源，国家审计应突出揭示中央和地方财力分配问题，从规范财政资金使用方向、效益入手，提出解决问题的方法。
（三）加强审计监督对宏观政策制定的参谋作用，推动体制制度的完善
2008年审计署对某央企进行审计时，提出了关于该行业安全的现状及对策等10条建议，国务院根据审计建议形成了规范该行业的5条措施。2008年审计署调查了中央企业从事金融衍生品专项审计调查和国际金融危机对中小企业资产安全影响，并提出财税政策、金融政策、服务平台3个方面的建议，国务院责成工信部、发展改革委牵头，组织了10几个部门进行研究，国务院常务会议审定出台《进一步加强中小企业发展的若干意见》。
实践表明，中国的国家审计在探索和创新中，在促进制度机制完善中不断发挥了审计监督的作用。从未来发展趋势看，国家审计应服务于宏观经济调控的全过程。除在宏观调控经济政策出台后，审计履行监督职责，查找问题，督促政策落实，促进改进管理和提高效益，促进完善体制机制外，在宏观调控经济政策出台之时，国家审计可适度对经济政策的决策过程发表意见，审查决策内容是否科学合理，决策程序是否公开透明。在政策运行之际，国家审计可对政策进行风险预警。在一轮宏观调控经济政策实施结束后，审计可对其进行总体的后评估，出具客观、公正的专业评估报告并予以公布，让公众了解政策的结局，也为以后的决策部署提供参考。
三、结束语
国家审计监督虽然属于行政监督手段，但由于其相对独立性和行政关系，不直接对市场配置资源产生作用，因此，审计实施过程不会像其他的行政手段那样“强制”扭曲市场供求关系和资源配置，而且随着审计监督的影响深入人心，审计结果和建议对引导舆论监督还起到导向性作用。宏观调控应抓住审计监督的特点、发挥其优势，尽量减少行政强制手段，更多地从源头上解决问题。（崔立国）
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