从审计视角看投资“核准制”
许丕藤(审计署驻广州特派办)
【发布时间:2010年12月16日】
字号:【大】 【中】 【小】
      
    2004年7月,《国务院关于投资体制改革的决定》正式对外发布。根据《决定》对企业投资的精神,不使用政府投资的,一律不再实行审批制,将区别情况实行核准制和备案制。这个旨在“改革政府对企业投资的管理制度”的《决定》是一个标志性的文件,是50多年来我国在投资体制上的重要突破,是改革向市场化过渡的一个实质性举措。执行5年多来,在实施过程中还存在需要完善和改进的地方。本文从核准制与审批制的区别、存在的问题及审计工作关注点等方面加以分析,以促进投资审计更好的关注国家投资体制改革。
    一、审批制与核准制的区别。
    核准制和审批制主要区别主要体现在审核对象、审核内容、审核程序等三个方面。
    一是审核对象发生了变化,传统的审批制不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质,一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批。《决定》以后的审批制适用于政府投资建设的项目,对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制;
    二是审核的内容调整较大,政府仅对重大项目和限制类项目从“维护社会公共利益角度、维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等外部影响方面进行核准,而不再代替投资资者对项目的“市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案” 等进行审核。而其他项目无论规模大小,均改为备案制,政府部门主要对备案的内容进行合规性审查,程序更加简便,内容也更简略。
    三是审核的程序简化,审批制,一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节,而核准制只有“项目申请报告”一个环节。从一定意义上讲,实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。
    二、核准制带来了的变化及存在的问题。
    笔者结合审计项目所发现问题来看,由于投资体制改革涉及政府职能转变和经济结构调整等方面问题,一些深层次的矛盾在体制改革后还没有得到根本解决,市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥,政府宏观调控和监管的有效性还需要增强。
    一是配套措施政策尚需进一步完善,陆继出台的一些办法及规定中对核准过程中的程序、手续、内容、受理时间、法律责任及效力等方面的规定不明确,指导企业项目申请报告示范文本未制定,使企业在项目报批时缺乏规范,给前期工作带来很多困难,这些是企业自身所无法克服的。 由于在审批制与核准制之间没有过渡期,项目前期工作只能在原来范围内继续开展,再按核准制要求申报,其中一般涉及三个大层次,经过五到六个主管部门,制定八个专题性报告,完成二十个左右支持性文件。在核准制实施后,需要制定项目核准实施细则,明确核准阶段每一项工作要求,包括新形势下不同专题、支持性文件审批部门的工作程序、内容深度和责任义务等。
    二是“核准制”缺乏有效协调机制。审批制的缺点是政府包办过多,国家主管部门承受直接责任和巨大压力,核准制却可能导致主管部门责任不明确,缺乏有效的协调机制。目前部分职能部门按照惯性运作,仍将发改委发布的选项目表作为依据,未列入的项目不能办理手续,导致未在其表内的项目前期工作也无法开展。这样的做法虽然降低了投资者前期决策风险,但改革的初衷未能有效体现。
    三是“核准制”引导项目建设“主宾倒置”副作用。在审批体制下,项目完成项目初步可研、上报项目建议书,得到国家批准立项后,该项目就意味已确立,只需办理有关后续手续即可建设,后期建设管理为整个项目的重点。而实行“核准制”后凸显了前期的专业论证,综合效益排在次席,出现主宾倒置、主题淡化的情况。
    四是“未核先建”的问题尤为突出。项目申请核准时,需提交城市规划、建设用地预审、水土保持、环境保护、文物等部门的审批意见。建设单位为办理这些手续需发改委同意开展前期工作的文件,即在业内通俗的称为“路条”。调查部分“未核先建”的项目发现,发改委最终还是核准,从这个角度来看这个“路条”意义,至少给了建设单位这样的信号:“可以先做,迟早会核准”。这种“未核先建”的问题当然不是投资体制改革的目标,“未核先建”所带来的种种不利影响更是制约了投资市场的健康发展。
        三、审计工作的关注点。
    在深刻学习“投资体制改革决定”精神实质的同时,结合所开展的审计项目展开投资体制改革理论研究是固定资产投资审计永恒的主题。固定资产投资审计不仅仅是着力揭露和查处工程建设领域中的突出问题和重大违法违规问题,更需要进一步揭示和反映工程建设领域存在的普遍性和制度性问题,从体制、制度层面提出建议,促进完善工程建设领域相关制度,推动进一步深化投资体制改革、完善宏观调控政策。(许丕藤)
【关闭】    【打印】