全面创新投资审计发挥政府审计“免疫系统”功能
樊友乐(审计署驻上海特派办)
【发布时间:2010年12月03日】
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    根据“维基百科”的定义,免疫系统(immune system)是生物体内一个能辨识出“非自体物质”(通常是外来的病菌)、从而将之消灭或排除的整体工程之统称。刘家义审计长提出的审计“免疫系统”理论将国家审计在国家经济体系中的定位予以系统化理论化,观念和目标上提出了更高的要求,指出了未来国家审计的发展趋势和方向。
    从医学角度出发,免疫系统的主要功能体现在三个方面:内环境预防及稳定 (Homeostasis),免疫监视(Immune Surveillance)和免疫防御(Immune Defense)。固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定,对固定资产投资项目财务收支真实、合法、效益的监督行为。投资审计为保障国家投资建设项目安全顺利进行,实现免疫系统“预防、监视和抵御”三个方面的功能,需要进行体制和机制上的不断创新。
    一、简化审计流程,建立快速反应的预防机制。
    投资项目范围广、门类多、数量大、持续时间长,要实现审计“免疫系统”的预防功能,必须改造并简化现有审计流程。改革项目审计流程是在严格遵循现有法律法规明确规定的审计法定程序基础上,对审计内部流程的改革和简化;要在确保整体质量的前提下,明确项目审计目标,抓住审计重点,对项目审计全过程各个流转环节和程序进行梳理、诊断和优化,以目标管理为主,辅之以过程控制;实行分类管理,区分重要项目和简易项目,根据审计项目和事项的实际情况,精简不必要的环节和程序,缩短流转环节的时间,以提高审计效率,建立快速反应的预防机制。
    建设项目跟踪审计与工程建设同步进行,发现问题需要有关单位随时予以纠正,如果按照常规程序操作,有些事项就会失去纠正时机,跟踪审计的效果就会削弱。因此,在跟踪审计必须就审计发现问题随时作出审计整改意见,具体应区别不同情况,分别对待,以确保施工进度不受影响,增加审计监督时效性。
    二、实施跟踪审计,发挥预防监督作用,建立国家经济安全的预警机制。
    固定资产投资是一项复杂的工程,一项投资的行为从开始到结束,要经过项目建议书、可行性研究报告、立项审批、资金筹措、设计、前期征地拆迁、施工、验收、竣工决算等环节,时间跨度长、空间跨度大、涉及范围广。以往投资审计只能对财务决算、工程质量等方面发表审计意见,而对决策、设计、招投标、施工等存在的失误和问题,由于已成事实,在监督上显得很被动。因此投资审计必须对项目决策、设计、概算审批、投资控制、质量控制实行投资过程控制。工程项目统计资料显示,投资决策阶段影响工程造价的程度最高,达到 80-90%,投资决策是否准确,直接影响工程造价的确定和控制是否科学合理;同时在决策正确的情况下,设计对工程造价的影响程度也达到75%以上。因此投资项目跟踪审计要实现事后审计向事前和事中审计转变。
    《审计署2008至2012五年规划》要求探索创新审计方式,积极探索跟踪审计。对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。近几年审计署也加大了国家重点建设项目跟踪审计力度,南水北调工程、京沪高铁工程、四川汶川地震重建工程等多个项目均实行跟踪审计。跟踪审计方式的转变在社会上也取得了较好的反响。
    三、推进制度化建设,建立规范体系。
    国家审计“免疫系统”预防功能的实现另一方面必须制度化、标准化和规范化。中国的政府审计同社会审计相比,诞生的时间更晚。目前政府审计在某种程度上还远未达到制度化的要求,突出表现在制度化、规范化建设与审计科学发展不完全适应。审计基本上还是个人的因素起到决定性作用,同一个项目,不同的审计思路制定出不同的审计方案,不同的审计人员会发现不同的审计问题,得到不同的审计结论,政府审计的随意性较大,人为因素较多。
    《审计署2008至2012五年规划》中着力加强五项基础建设之一就是大力推进法治化建设。建立健全审计法律法规,做好审计准则和审计指南的制订、修订工作,进一步规范审计行为,强化审计质量控制,提高审计工作的法治化、规范化水平。结合业务工作需要,借鉴国外的全过程造价控制的先进做法和有益经验,组织制定包括政府投资审计在内的各项审计指南尤为紧迫。
    四、科学配置审计力量,加强人法技建设,建立保护国家经济安全的抵御机制。
    全国审计机关共有工作人员8万多人。2009年全国财政收入达到68477亿元,其中:中央本级收入35896亿元,地方本级收入32581亿元。审计署主要对中央财政资金财务收支真实、合法、效益进行监督,审计资金覆盖面占据全国财政收支一半以上。每年有计划地安排审计署与地方审计机关互派干部到对方任职或参加对方组织的审计项目,促进交流,提高水平,也可以提高审计资源配置效率。
    此外由于机体内的免疫系统并非万能,也并不是任何时刻完全有效,病菌或寄生虫能不断演化来感染宿主,那么免疫系统的后天免疫作用就非常重要。国家经济体系中同样,外部和内部的新问题新情况会不断出现,目前审计技术和手段较为薄弱,大多集中在看账本、查资料的阶段,投资审计不断面临新技术、新材料、新方法、新模式的更迭,给审计人员极大的挑战,在面临很多新情况、新问题上难以有效突破。所以探索先进的审计技术和审计方法,尤其是如何利用非人力资源、外部资源和市场资源显得尤为重要。(樊友乐)

     
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