从8号令看绩效审计走向
林雪飞 叶晓东（浙江省文成县审计局）
新修订的《国家审计准则》（审计署第8号令）第六条规定，对效益性的内容进行了扩展，明确效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益，这对绩效审计提出了更高的要求，结合审计署《2008至2012年审计工作发展规划》（以下简称《规划》），展示了绩效审计的前途更加广泛。《规划》强调在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计。今后的审计要从财务型审计向绩效型审计进军，到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。那么，财务审计存在什么问题？绩效审计的前途又在哪呢？
一、财务审计的困惑
财务审计是国家审计的基础,但财务审计的范围太窄，已不适应当前形势的发展需求。
财务审计的基础地位还是非常牢固的，审计法的基础就是财务审计。审计法第二条规定：审计机关对被审计单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。《规划》指出，继续坚持以真实性、合法性审计为基础，加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督和制约。这些规定和规划，说明了财务审计是审计的基础和核心，其地位是不可动摇的。
但从现实看，财务审计也存在许多困惑：
一是财务审计缺乏资源审计职能。财务审计偏重于资金审计，未能很好地解决经济资源的审计。
二是财务审计缺乏效益性审计。财务审计常常只注重真实性和合法性审计，缺少效益性审计。
三是财务审计没有注重宏观性。财务审计只注重财务的微观性，不重视管理决策的宏观性，造成微观性审计有余，宏观性审计不足。
四是财务审计的方法、手段比较滞后。财务审计常常只注重审阅法、核对法、盘存法、调整法等一般的技术方法，缺少概率论、规划论、对策论、系统论、控制论、信息论和统计学、调查学等专门方法。
五是事前监督职能不突出。财务审计只注重事后监督，缺少事前和事中的监督功能，不利于事前防范的免疫功能发挥。
六是财务审计的层次较低。现行的财务审计监督大多停留在查错纠弊上，没有从深层次上去揭示政府的经济运行体制和机制中存在的问题，而是查处问题多，分析评价少，致使效益监督的质量不高，成效难以体现。
二、开展绩效审计的意义
为什么会产生绩效审计？因为资本经济的发展，股东们为了保护自己的资本利益，需要审计组织对企业经营者的作弊行为或者经营不善的情况进行监督；随着企业的发展壮大，为了防止企业经济效益的降低，经营者也需要内部审计的监督管理，而且监督的范围需要从查错防弊扩大到经营管理领域，以捍卫股东自己的利益，这样就产生了社会审计机构的绩效审计。国家也一样，国家审计机关从监督预算的合规性到监督经济运行、行政决策的效益性，从监督财务收支转向监督经济业务运作，审计机关的绩效审计应运而生，而且需要绩效审计不断发展壮大。
绩效审计的产生，弥补了财务审计的许多不足。传统的财务审计只能对有关财务信息的真实性和公允性发表意见，而对于经济资源的所有者来说，所需更多的是有关经济资源使用管理有效性方面的信息，而财务审计却没有涉及。绩效审计弥补了财务审计的这一局限，审计机关通过开展绩效审计，对有关经济资源使用和管理的有效性进行客观独立的审查评价，向经济资源的所有者提供有关经济资源使用和管理有效性方面的信息，审查其不合法、不经济、缺乏有效性的行为，起到了检查、制约和督促经济资源使用和管理的作用。
绩效审计的发展，前途是非常光明的。开展绩效审计，是强化审计“免疫系统”功能作用、深化政府行政体制改革、促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升政府管理绩效的重要举措。开展绩效审计，有着重大的现实意义：
1、开展绩效审计是建立民主政府的需要。对政府经济运行情况进行绩效审计，惩处浪费、贪污问题，有利于广大群众对经济运行情况的经济性、效率性、效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，推进政府的民主法制建设，建立廉洁、高效的政府，从源头上发现和揭露腐败现象，促进党风和政风的好转，以提高党的执政能力。
2、开展绩效审计是发挥财政职能的需要。所有的财政支出，都要把资金用在刀刃上，发挥资金的最大效益，确保国家职能机构正常运转，为社会提供更多的公共服务，确保国家在社会经济生活中的职能正常发挥。绩效审计对财政职能的运行效益进行审计监督，督促其发挥出最大的能量。
3、开展绩效审计是实现政府经济职能的需要。政府经济职能，突出的是宏观经济效益，而绩效审计所关注的主要是宏观经济效益。绩效审计贯穿在经济的各个领域，在财政审计、金融审计、企业审计、 经济责任审计、资源环境审计、涉外审计等各个领域，都以绩效审计为核心，通过绩效审计，监督政府经济职能的运行，促进经济安全和效益。
4、开展绩效审计是发展市场经济的需要。市场经济由于自身的局限性，难免会产生某些失误，造成损失浪费，经济效益低下，需要对国家的经济活动进行监督。绩效审计监督，重点是对经济领域的运行情况进行监督，发挥政府的宏观调控作用，促进市场经济有序发展。
5、开展绩效审计是提高国有企业素质的需要。通过对国有企业的绩效审计，帮助企业提高素质，增强活力，使企业有较强的自我改造能力、有较强的新产品开发能力、有较强的竞争力和实力。
三、绩效审计的走向
8号令指出的效益性是经济效益、社会效益和环境效益的综合，这为绩效审计指明了方向。《规划》也强调以科学发展观为灵魂和指南，强调在注重真实性、合法性审计的同时，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”
8号令和《规划》明确了今后的审计方向。要搞好审计，必须从财务审计向绩效审计进军，并且要财务审计和绩效审计两手抓两手硬，统筹兼顾，这才是审计事业发展的根本出路。
财务审计和绩效审计必须两手抓两手硬。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。从审计的角度分析，审计的发展是第一要义，以人为本是审计发展的核心，财务审计和绩效审计两手抓两手硬是审计实现全面可协调发展的基本要求，既监督又服务是统筹兼顾的根本办法。
那么为什么说，需要财务审计和绩效审计两手抓两手硬呢？
因为,财务审计是一切审计的基础，是审计最基本的东西，如果基础动摇，审计就失去生命力。所以，财务审计必须首先抓住不放，而且要发扬光大，才能基础牢固，根深叶茂。
但是，仅抓住财务收支一手是还不够的。仅抓一手，基础是牢固了，但发展的方向不明确，发展的动力不足，审计的前景不看好，会阻碍审计的进步。审计机关的存在，是为了对政府财政行为和国家的经济活动进行国家层面的监督，监督的核心问题是政府财政行为和国家经济活动的绩效如何？所以，审计的前进方向是对政府财政行为和国家经济运行的绩效审计。
就全球而言，审计的发展方向，是朝着绩效审计方向的，而且绩效审计是最主要的最有前途的前进方向，今后审计的重点应放在问责问效的绩效审计上，这才是正道。
比较财务审计和绩效审计，从中可以看出绩效审计是国家审计的发展方向，前景广泛。
一看审计目的。从审计目的看，财务审计的目的主要是查错防弊，保证被审计单位的会计资料和财务活动的真实性、合规性；而绩效审计的目的是客观评价被审计单位的经济效益状况，确定其经济活动是否合理、经济和有效，明确经济责任，提出提高经济效益的建议，以促进被审计单位经济效益的进一步提高。经过多年的审计，被审计单位会计资料的真实性有了进一步的提高；今后的审计目的，将向经济效益方向挺进，绩效审计正是为了解决经济效益问题而产生的，是国家审计的发展方向。
二看审计对象。从审计对象看，财务审计一般只对财务资料的真实性、合法性进行审计，其审计对象限于财务活动及其账目、报表和凭证等资料。而绩效审计的对象是被审计单位整个经济活动的效益性，审计对象要比财务审计广泛。
三看审计标准。从审计标准看，财务审计的标准有比较规范的法规制度，标准相对明确，易于执行；而绩效审计的标准则相对空缺些，复杂些，而且具有一定的模糊性。也正是这种模糊性，给绩效审计带来了无限的空间，需要绩效审计不断地开拓前进，把复杂变成简单、把模糊变成清晰。
四看审计方法。从审计方法看，财务审计的方法主要是对会计资料及实物进行检查、审阅、核对、盘存、调整等技术方法；而绩效审计不仅包括财务审计的方法，还有大量的分析、论证和评价的专门办法和理论，如管理会计、概率论、规划论、对策论、网络技术、系统论、控制论、信息论、统计学以及经济预测法、方案比较法、模糊综合评判法等。绩效审计的方法具有多样性，这为国家审计提供了广阔的空间。
五看审计作用。从审计作用看，财务审计的作用主要是保护国家资金的安全完整，具有防护性作用；而绩效审计的作用主要是改善被审计单位的经营管理，促进其经济效益的提高，具有建设性的作用。
综合审计的目的、对象、标准、方法、作用看，财务审计是基础，绩效审计是方向，是国家今后要发展的长久方向。也就是说，今后不仅要财务审计和绩效审计两手抓两手硬，而且要突出绩效审计的前进方向，做到以绩效审计为核心，统领审计全局，推动国家审计事业的健康发展。（林雪飞 叶晓东）
一、财务审计的困惑
财务审计是国家审计的基础,但财务审计的范围太窄，已不适应当前形势的发展需求。
财务审计的基础地位还是非常牢固的，审计法的基础就是财务审计。审计法第二条规定：审计机关对被审计单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。《规划》指出，继续坚持以真实性、合法性审计为基础，加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督和制约。这些规定和规划，说明了财务审计是审计的基础和核心，其地位是不可动摇的。
但从现实看，财务审计也存在许多困惑：
一是财务审计缺乏资源审计职能。财务审计偏重于资金审计，未能很好地解决经济资源的审计。
二是财务审计缺乏效益性审计。财务审计常常只注重真实性和合法性审计，缺少效益性审计。
三是财务审计没有注重宏观性。财务审计只注重财务的微观性，不重视管理决策的宏观性，造成微观性审计有余，宏观性审计不足。
四是财务审计的方法、手段比较滞后。财务审计常常只注重审阅法、核对法、盘存法、调整法等一般的技术方法，缺少概率论、规划论、对策论、系统论、控制论、信息论和统计学、调查学等专门方法。
五是事前监督职能不突出。财务审计只注重事后监督，缺少事前和事中的监督功能，不利于事前防范的免疫功能发挥。
六是财务审计的层次较低。现行的财务审计监督大多停留在查错纠弊上，没有从深层次上去揭示政府的经济运行体制和机制中存在的问题，而是查处问题多，分析评价少，致使效益监督的质量不高，成效难以体现。
二、开展绩效审计的意义
为什么会产生绩效审计？因为资本经济的发展，股东们为了保护自己的资本利益，需要审计组织对企业经营者的作弊行为或者经营不善的情况进行监督；随着企业的发展壮大，为了防止企业经济效益的降低，经营者也需要内部审计的监督管理，而且监督的范围需要从查错防弊扩大到经营管理领域，以捍卫股东自己的利益，这样就产生了社会审计机构的绩效审计。国家也一样，国家审计机关从监督预算的合规性到监督经济运行、行政决策的效益性，从监督财务收支转向监督经济业务运作，审计机关的绩效审计应运而生，而且需要绩效审计不断发展壮大。
绩效审计的产生，弥补了财务审计的许多不足。传统的财务审计只能对有关财务信息的真实性和公允性发表意见，而对于经济资源的所有者来说，所需更多的是有关经济资源使用管理有效性方面的信息，而财务审计却没有涉及。绩效审计弥补了财务审计的这一局限，审计机关通过开展绩效审计，对有关经济资源使用和管理的有效性进行客观独立的审查评价，向经济资源的所有者提供有关经济资源使用和管理有效性方面的信息，审查其不合法、不经济、缺乏有效性的行为，起到了检查、制约和督促经济资源使用和管理的作用。
绩效审计的发展，前途是非常光明的。开展绩效审计，是强化审计“免疫系统”功能作用、深化政府行政体制改革、促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升政府管理绩效的重要举措。开展绩效审计，有着重大的现实意义：
1、开展绩效审计是建立民主政府的需要。对政府经济运行情况进行绩效审计，惩处浪费、贪污问题，有利于广大群众对经济运行情况的经济性、效率性、效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，推进政府的民主法制建设，建立廉洁、高效的政府，从源头上发现和揭露腐败现象，促进党风和政风的好转，以提高党的执政能力。
2、开展绩效审计是发挥财政职能的需要。所有的财政支出，都要把资金用在刀刃上，发挥资金的最大效益，确保国家职能机构正常运转，为社会提供更多的公共服务，确保国家在社会经济生活中的职能正常发挥。绩效审计对财政职能的运行效益进行审计监督，督促其发挥出最大的能量。
3、开展绩效审计是实现政府经济职能的需要。政府经济职能，突出的是宏观经济效益，而绩效审计所关注的主要是宏观经济效益。绩效审计贯穿在经济的各个领域，在财政审计、金融审计、企业审计、 经济责任审计、资源环境审计、涉外审计等各个领域，都以绩效审计为核心，通过绩效审计，监督政府经济职能的运行，促进经济安全和效益。
4、开展绩效审计是发展市场经济的需要。市场经济由于自身的局限性，难免会产生某些失误，造成损失浪费，经济效益低下，需要对国家的经济活动进行监督。绩效审计监督，重点是对经济领域的运行情况进行监督，发挥政府的宏观调控作用，促进市场经济有序发展。
5、开展绩效审计是提高国有企业素质的需要。通过对国有企业的绩效审计，帮助企业提高素质，增强活力，使企业有较强的自我改造能力、有较强的新产品开发能力、有较强的竞争力和实力。
三、绩效审计的走向
8号令指出的效益性是经济效益、社会效益和环境效益的综合，这为绩效审计指明了方向。《规划》也强调以科学发展观为灵魂和指南，强调在注重真实性、合法性审计的同时，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”
8号令和《规划》明确了今后的审计方向。要搞好审计，必须从财务审计向绩效审计进军，并且要财务审计和绩效审计两手抓两手硬，统筹兼顾，这才是审计事业发展的根本出路。
财务审计和绩效审计必须两手抓两手硬。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。从审计的角度分析，审计的发展是第一要义，以人为本是审计发展的核心，财务审计和绩效审计两手抓两手硬是审计实现全面可协调发展的基本要求，既监督又服务是统筹兼顾的根本办法。
那么为什么说，需要财务审计和绩效审计两手抓两手硬呢？
因为,财务审计是一切审计的基础，是审计最基本的东西，如果基础动摇，审计就失去生命力。所以，财务审计必须首先抓住不放，而且要发扬光大，才能基础牢固，根深叶茂。
但是，仅抓住财务收支一手是还不够的。仅抓一手，基础是牢固了，但发展的方向不明确，发展的动力不足，审计的前景不看好，会阻碍审计的进步。审计机关的存在，是为了对政府财政行为和国家的经济活动进行国家层面的监督，监督的核心问题是政府财政行为和国家经济活动的绩效如何？所以，审计的前进方向是对政府财政行为和国家经济运行的绩效审计。
就全球而言，审计的发展方向，是朝着绩效审计方向的，而且绩效审计是最主要的最有前途的前进方向，今后审计的重点应放在问责问效的绩效审计上，这才是正道。
比较财务审计和绩效审计，从中可以看出绩效审计是国家审计的发展方向，前景广泛。
一看审计目的。从审计目的看，财务审计的目的主要是查错防弊，保证被审计单位的会计资料和财务活动的真实性、合规性；而绩效审计的目的是客观评价被审计单位的经济效益状况，确定其经济活动是否合理、经济和有效，明确经济责任，提出提高经济效益的建议，以促进被审计单位经济效益的进一步提高。经过多年的审计，被审计单位会计资料的真实性有了进一步的提高；今后的审计目的，将向经济效益方向挺进，绩效审计正是为了解决经济效益问题而产生的，是国家审计的发展方向。
二看审计对象。从审计对象看，财务审计一般只对财务资料的真实性、合法性进行审计，其审计对象限于财务活动及其账目、报表和凭证等资料。而绩效审计的对象是被审计单位整个经济活动的效益性，审计对象要比财务审计广泛。
三看审计标准。从审计标准看，财务审计的标准有比较规范的法规制度，标准相对明确，易于执行；而绩效审计的标准则相对空缺些，复杂些，而且具有一定的模糊性。也正是这种模糊性，给绩效审计带来了无限的空间，需要绩效审计不断地开拓前进，把复杂变成简单、把模糊变成清晰。
四看审计方法。从审计方法看，财务审计的方法主要是对会计资料及实物进行检查、审阅、核对、盘存、调整等技术方法；而绩效审计不仅包括财务审计的方法，还有大量的分析、论证和评价的专门办法和理论，如管理会计、概率论、规划论、对策论、网络技术、系统论、控制论、信息论、统计学以及经济预测法、方案比较法、模糊综合评判法等。绩效审计的方法具有多样性，这为国家审计提供了广阔的空间。
五看审计作用。从审计作用看，财务审计的作用主要是保护国家资金的安全完整，具有防护性作用；而绩效审计的作用主要是改善被审计单位的经营管理，促进其经济效益的提高，具有建设性的作用。
综合审计的目的、对象、标准、方法、作用看，财务审计是基础，绩效审计是方向，是国家今后要发展的长久方向。也就是说，今后不仅要财务审计和绩效审计两手抓两手硬，而且要突出绩效审计的前进方向，做到以绩效审计为核心，统领审计全局，推动国家审计事业的健康发展。（林雪飞 叶晓东）
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