内容摘要:金融创新是金融发展动力，也是金融风险的重要诱因，本文分析了金融创新风险的表现形式，政府审计在对金融创新风险防范方面的独立性、综合性等优势，在此基础上提出政府审计防范金融创新风险的方法路径，这些路径有包括建立政府审计在内的金融监管协作框架；以金融创新系统性风险、金融机构内控机制、金融衍生产品为政府金融审计的主要内容；并加强联网审计、基于风险调整的效益审计以及增加专项调查等方法创新。
    关键词:金融创新  金融风险  政府审计
    金融创新是金融发展的动力，同时金融创新也蕴藏着风险。金融创新是诱发这次国际金融危机的重要原因之一，但因此否定甚至抵制金融创新，那就无异于因噎废食；但把创新的目的全部放在追逐利润、规避监管上，不能有效地防范和控制风险，这样的金融创新必将导致金融泡沫和危机。因此在大力推进金融创新的同时需要对金融创新进行约束和管理，防范风险，而金融审计作为政府审计的重要组成部分，有着独立性、综合性和客观性等特征，具有其他金融监管部门所不具备的优势，因此如何发挥政府审计的优势来防范金融创新中的风险，充分发挥金融创新的正效应是政府审计发挥“免疫系统功能”，维护国家金融安全的重要课题。
    一、金融创新的风险及其成因分析
    金融创新是对一系列金融要素的重新组合，是金融机构、金融制度、金融市场、金融业务、金融工具以及金融市场等方面的创新性变革和开发活动。金融创新是推动金融发展最为直接的动力，给金融体制、金融调控乃至整个社会经济带来了深远的影响。同时，金融创新也给金融系统带来了新的风险，如果处理不当，就会发生金融危机，对整个经济造成破坏性影响。据IMF的统计，自 1980年以来，130多个国家，几乎占IMF成员国的3／4，经历了金融业的严重危机，发展中国家和市场经济国家都受到了影响，从英国巴林银行破产到美国长期资本管理公司的经营危机，从东南亚金融危机到拉美金融危机，直至2007年美国发生次贷危机而引发的这次全球性金融危机都与金融创新造成的风险有关。
    金融创新风险是金融风险在金融创新领域的具体表现，即金融创新过程中创新供给主体的创新措施不能顺利实施或创新收益遭到损失的可能性。它由两部分构成：一是金融创新的设计过程中存在各种不确定因素而使金融创新措施本身存在缺陷影响创新效果；二是金融创新实施过程中各种不确定性的存在，而使实施受到阻碍或实施效果严重偏离预期的可能性。金融创新风险的形成主要有以下几个原因：
    1．金融创新降低了金融体系的稳定性。金融创新直接加强了金融机构之间、金融市场之间、金融机构和金融市场之间的密切联系，各机构间交往越来越密切，形成了以资金联系为基础的伙伴关系，表现出很强的相关性，致使局部的金融风险极易转化为全局性的金融风险，产生“多米诺骨牌”效应，从而削弱了金融体系抵御局部风险的能力，影响整个金融系统的稳定性。
    2．金融创新增加了金融业的系统风险。与上述降低了金融体系的稳定性相类似，金融创新增加了金融体系的风险，尤其是在金融创新下，一些金融衍生产品的高杠杆作用，这种风险是被乘数化的放大。
    3．金融创新降低了金融监管的有效性。一方面，金融创新导致金融监管的领域扩大，对象增多，除了对于传统机构的监管，监管机构需要对投资公司、基金公司等新型的金融和准金融机构监管；另一方面，金融创新为规避金融监管提供了更大空间，增加了金融监管的空白点，大大降低了监管的有效性。
    4．金融创新刺激过度投机的出现。现代金融创新中，金融市场上出现了许多高收益和高风险并存的新型金融工具和金融交易，甚至一些避险性金融创新本身又成了高风险的载体，如外汇掉期、利率或货币掉期等等，这些金融工具和金融交易以其高收益为诱饵，吸引了大量的投资者和资金，价格被推到不切实际的高度，拉大了与其真实价值的差距，表现为其市场价格大大超过其净值，虚拟资本急剧膨胀，由此吹出了大量的泡沫，产生过度投机，极易发生金融危机。
    二、政府审计防范金融创新风险的优势分析
    金融审计作为政府审计的重要组成部分，有着独立性、综合性和客观性等特征，具有其他金融监管部门所不具备的优势。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中规定金融审计要以“以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系”维护金融安全关键是促进金融创新和防范金融风险，既不能创新过度，也不能创新不足。金融审计要按照 “免疫系统”论的指导思想，以金融领域为核心，发挥自身优势，维护国家金融安全，推动金融创新。
    （一）发挥金融审计的独立性优势，有利于增强对金融创新监管的有效性。
    我国的金融监管机构负责金融业日常业务管理和常规风险监管，集决策权、管理权、监督权于一身，在强调独立监管时，自身由谁监管、怎样监管的问题一直未能有效地解决，因此其独立性相对不足。而政府金融审计是出于对经营者和其它受托管理者的经济责任进行评价的需要而产生，目的是监督金融活动中的问题和风险, 维护国家的金融安全。审计机关作为政府审计的主体，既不参与金融政策法规的制定，也不参与具体金融业务的经营和管理,处于金融管理机构和经营管理者之外，与各方没有利益关系的超脱地位，是“专门的监督机构”，具有较高的独立地位。金融审计可以对金融监管机构的监管权力形成有效制衡，促使其更好地履行监管职责，作为独立的评判者来评判金融监管机构对于金融创新的监管是否适当和有效，防止出现由于放松监管导致创新过度、引发金融危机,或者由于其过度监管导致创新不足、金融创新停滞不前两种倾向，努力使监管活动紧跟创新实践、紧贴创新实践，推动金融创新稳步发展。
    （二）发挥金融审计的综合性优势，有利于全面监督金融创新的系统性风险。
    我国现在实行的是分业经营下的分业监管模式，人民银行、银监会、证监会和保监会分别履行对各金融行业的管理和监督职责，导致金融监管主体的重叠与缺位并存。由于金融创新极易产生系统性风险的特性，金融功能产品能在各银行机构等金融机构间进行跨市场跨行业跨领域的自由运动，已成为扰乱危及整个金融产业市场安全的导火索，单个金融市场上显现正常状态下的金融活动可能会对整个金融市场带来冲击，而现行金融分业监管体制显然难以对以上现象及时作出正确的集体反应和干预，加强防范和化解系统性金融风险的能力迫在眉睫。而政府审计拥有的综合性是其突出优势。这种优势表现在政府金融审计在监督对象、监督内容、评价目标等的综合性上，国家金融审计能够对金融系统进行全行业、全业务范畴的专门经济监督，能够从全面、系统和联系的角度去监督、发现、预警风险。因此对金融业进行全面性审计监督为政府审计奠定了防范金融创新的系统性风险的基础。
    （三）发挥金融审计的延伸性优势，有利于从金融体系外部发现金融创新带来的风险。
    金融创新说到底是为实体经济服务，脱离实体经济的金融创新背离了正确的价值取向，必然演变成金融市场内部的价格投机，进而催生大量泡沫。因此监管部门必须要了解金融产品在经济实体中的运行情况，是用来保值减少风险，还是用来投机，会产生什么问题，带来哪些风险，而金融监管部门一般只能了解到金融产品在金融机构内部的运作。金融审计有和其他监管部门相比有特殊的优势，由于法律授予审计机关较强的检查取证权力，能够深入审查和了解企业的经营情况和财务状况，全面了解金融创新产品的使用情况，就审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查，因此能够有效弥补金融监管部门的局限性。同时政府审计部门和审计机关的其他行业审计部门相互配合，互通信息，发挥金融审计的整体信息优势，及早感知金融创新带来的风险，及时提出调整国家金融创新政策的建议。
    （四）发挥金融审计的专业优势，有利于从源头上防范金融创新风险。
    这里所说的金融审计的专业性主要指审计人员的会计专业性，金融审计对金融机构进行监管的基本任务就是评价其内控制度是否健全有效，会计资料是否真实完整，在这些方面政府审计具有天然的专业优势。审计人员利用其审计职业优势，能够及时全面获取并有效验证和分析金融部门的会计信息，从而更准确地、直接地发现金融机构的经营问题和金融行业风险所在，提出改进内控的建议，从源头上防范金融机构金融创新过程中的风险。
    三、政府审计防范金融创新风险的路径分析
    （一）构建以政府审计主导的金融监管协作框架，强化政府审计的综合性、独立性作用。
    我国应当根据国情将政府审计纳入到金融宏观监管大体系之中，强化高层次政府审计监管工作，加大与各金融监管机构的协调与信息资源共享力度，积极创新强化高层次大政府审计监管工作，充分发挥高层次大政府审计监督的应有作用，构建政府金融审计与金融监管协作框架，发挥政府金融审计在金融宏观监管框架中独立性、综合性监督优势，依法对金融机构进行系统性风险审计和对监管机构绩效进行再监督，促进各金融机构和各金融监管机构更加有效地行使各自的权力、履行各自的职责。为实现以上目标，在工作机制上形成信息交流和共享机制。可在国务院领导下成立一个专门的机构负责协调国家审计机关、金融监管机构、中央银行、各金融机构的工作，负责维护政府审计与金融监管的相关数据，并通过联席会议制度，定期、不定期地就一些重大问题进行协商，实现信息共享。
    （二）对金融创新风险审计的主要内容
    1．以对内部控制制度关键点的测评为切入点
    追求效益必须以安全为前提，推进创新必须内控先行。检验和衡量金融创新能力的强与弱，很大程度上是看金融机构有没有一套先进的制度体系，以及通过这种制度体系调动、集中和配置各种资源，防范风险的能力。各国的监管经验表明，金融机构内控制度，是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度，是金融机构稳健经营的前提。如果没有健全完善的内部控制制度，或者虽然有完善的内部控制制度，但相关部门不能有效地执行，金融机构的创新均会面临巨大的风险。因此评价金融机构的内部控制制度是否健全对于评价金融创新的风险尤为关键，而对内部控制制度的测试和评价是开展审计工作必须的前提，是审计工作的“天生”使命。因此在金融审计通过金融机构的内部控制系统进行考察，评估其效能，针对内控的薄弱环节和漏洞，提出审计建议，进而完善内控制度，从源头上防范风险。
    2．强化对金融机构表外业务尤其是金融创新工具和衍生产品的审计。
    金融创新迅猛发展，大量金融衍生品特别是金融机构之间进行的金融衍生品交易不断增加,使金融会计报表的真实性和各项数据的准确性大打折扣，其中利用金融期货合约、掉期和互换等新金融工具开展的表外业务具有的“或有负债”性质蕴含着极大风险，从而使得对风险的识别、划分、评估日趋复杂，金融监管面临着虚假信息和不实财务数据的严重挑战。而掌握会计制度及政策的变化，对报表进行专业审计正式审计人员的专长。一是通过对金融创新工具和衍生产品等表外业务进行审计，掌握金融机构和金融系统中的隐性风险，提前预防；二是通过加强表外业务的审计，促进建立完善的表外业务报表制度，加强表外业务的统计和核算，使金融创新产品更加透明，风险更加可控。
    3、重点突出对金融创新中系统性风险的审计。
    政府审计应当保持超然独立性、综合性及宏观性特点，充分发挥政府金融审计对银行证券保险等行业经常性审计的优势，采取审计、专项调查等方式，从宏观层面出发，以系统性金融风险的检查、审核和预警为核心工作，通过开展延伸审计，重点对金融机构的风险表现、风险形成、风险控制和风险管理过程、风险管理能力等方面进行检查、评价，对系统性金融风险进行分析与预警，并注重从金融体制、机制上研究和分析问题，把工作的着眼点放在促进、完善金融体制和机制上，从根本上防范金融创新风险的发生。
    （三）创新和改进金融审计方法
    1．大力推进联网审计，实时监控风险。
    随着金融会计信息化、网络化的发展，金融业务数据库已成为政府审计的主要审计对象，联网审计应运而生，其主要指审计机关与被审计单位进行网络互连后，在对被审计单位财政财务管理相关信息系统进行测评和高效率的数据采集与分析的基础上，对被审计单位财务信息和业务数据进行实时、远程检查监督。
    联网审计平台在政府审计领域已经开始实施一段时间，但目前只是局限在对金融机构进行大范围审计时才使用，并没有建立实施的跟踪审计系统，其作用并未得到充分发挥，因此必须建立政府审计实时综合监管分析预警系统，构建对风险点产生预警功能的风险指标体系，从而有效地进行风险管理，达到防患于未然的目的。同时通过对实时监管数据和相关研判信息的变化分析结果，及时组织政府审计力量进行跨市场跨行业跨领域的实时综合性延伸审计调查，并向国家有关部门发出相关预警信息和对策，以有效履行国家政府审计“更早地感受风险，更准确地发现问题，最大限度地发挥出高层次政府审计监督”的应有作用。
    2．开展基于风险调整的效益审计。
    金融创新对金融机构的收益产生明显的影响，不断变化的金融风险对商业银行的业务收益以及绩效产生明显的影响。用传统的ROE和ROA指标不同考虑到银行收益中所包含的风险，从而有可能让金融机构为追求收益而进行过度金融创新。加强对金融风险的预警，合理评估商业银行基于风险调整的收益与绩效，利用金融风险控制方法将风险调整的概念引入到商业银行的绩效审计中，着力构建绩效审计评价及方法体系，是科学合理评价商业银行管理绩效，提高金融绩效审计质量的内在要求，也能更好地评价金融创新风险与其收益的匹配水平，从而更好地进行价值管理。目前主要采用的基于风险调整的绩效评价方法有RAROC（Risk Adjust Return On Capital ，即风险调整后的资本回报率）以及EVA（Economic Value Added，即经济增加值）、VaR(Value at Risk，在险价值)等，我们可以将这些方法引入到面向金融创新的金融风险的审计中来，从而正确测算金融创新的风险调整后收益，从而更好对金融创新进行科学的管理。
    3．提高宏观意识，增加专项调查数量。
    国家审计应加强对国内外经济金融形势的研究分析，把金融发展与国家经济和产业发展问题等联系起来，并要注意研究和了解国家领导层希望掌握哪些信息，制订更多有价值的调查专题。审计机关与其他综合部门相比，是在对相关会计经济数据进行了真实性审计的基础上撰写报告的，因此由此所形成的报告具有更高的参考价值。审计机关应开展更多有价值的专项调查，并多从宏观上撰写综合性的调查报告，为国家宏观决策部门制定政策提供高质量的信息，在政策制定和国家宏观决策中发挥参谋作用，以同样的审计资源释放更大的审计效能，不断提升政府审计的工作层次，从较高的层面发挥审计的免疫系统功能。（张连丰 黄珊珊 赵青松）
    
    主要参考文献：
    [1]袁野．维护国家金融安全 发挥政府审计的“免疫系统”作用． 中国审计， 2008(16)．
    [2]和秀星、曹严礼．论政府审计与金融监管协作框架构建． 审计研究，2008(6)．
    [3]章丁万．构建大政府审计格局创新大政府审计思路——关于将国家金融安全作为国家政府审计首要任务的若干思考．审计与理财， 2008(11)．
    [4]陈艳娇、易仁萍．政府审计免疫系统功能实现的路径研究——基于审计结果公告的实证分析．内审协会网站．
    [5] 朱坤林．我国金融创新风险及其防范．商业时代，2009(7).

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