提高节能减排约束性指标审计能力的思考
黄家铭(审计署驻哈尔滨特派办)
【发布时间:2010年11月23日】
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    近年来,我国经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。为落实科学发展观,促进转变经济发展方式,发挥审计预防、揭露和抵御的“免疫系统”功能作用,审计部门积极开展了节能减排审计。节能减排约束性指标是审计的难点之一。本文在简要分析影响节能减排约束性指标核定的主要因素的基础上,提出提高审计能力的几点建议。
    一、影响节能减排约束性指标核定的主要因素
    节能减排就是节能降耗、污染减排,其目的是人类对稀缺资源的节约合理永续利用,保持经济社会可持续发展,人与自然和谐共处。节能减排目标的核心是约束性指标。约束性指标是实现目的的手段和措施。目前考核的主要三项约束性指标是万元国内生产总值能耗、二氧化硫和化学需氧量排放量。在审计实务中,存在一些因素影响节能减排约束性指标的核定。
    (一)影响单位国内生产总值能耗核定的主要因素。
    单位国内生产总值能耗指一定时期内一个国家或地区每生产万元国内生产总值所消耗的能源。目前国内生产总值(GDP)核算中同时存在着重复统计和遗漏统计的问题,但主要问题是重复统计,原因是统计制度尚不完善,各地区对统计数据有一定的调整空间。如,跨地区企业母子公司所在地将生产经营活动同时统计,造成地区之间重复统计;少数地区利用统计制度缺陷高估数据。能源消费总量统计存在的主要问题:一是规模以下工业企业、第一产业和第三产业的统计不够完善,地方统计部门能源统计力量薄弱。二是地区年度能源总量核算需要统计测算和推算,产生一定误差。三是法人经营地的统计原则没有完全执行到位,存在重复统计。另外,企业在能源统计方面也存在缺乏完善的能源消费统计资料、能源计量器具设备落后、能耗统计不实等问题。上述因素的存在对地区单位国内生产总值能耗的准确核算产生一定的影响。
    (二)影响化学需氧量和二氧化硫排放总量核定主要因素。
    一是污染物排放统计调查没有全面覆盖。目前主要污染物排放量统计一般只统计排放总量85%以上的工业企业单位并逐年调整,一些非重点调查企业的监督监测频率较少。二是地方环保监测能力不足,专业人员、设备和监测手段缺乏。三是数字化、规范化和统一的监测体系和方法尚未建立,影响环保数据的完整性和准确性。目前监测数据取得主要采用监测数据法、物料衡算法、排放系数法,原则上采用监测数据法计算排污量。这种方法受采样时间、地点等人为因素影响,其结果很难反映企业真实排污量。四是污染源自动监测系统不完善,利用率低。一些地方在线监测设备没有及时安装,已安装的设备也存在设备停运、运行不稳定等问题,自动监测数据还不能完全取代监测数据法作为考核、评价依据。五是个别企业存在排污基础资料不全、人为更改在线监测数据、偷排偷放等弄虚作假和违法违规行为。另外,由于历史原因,目前环保部门征收排污费系统、环境统计系统中同一企业的指标数据常常不一致。上述因素使化学需氧量和二氧化硫排放总量核定存在一定的估算和测算成分。
    二、审计部门面临的困难和采取的对策建议
    从博弈论的角度看,节能减排任务的完成情况是中央政府、地方政府、企业、居民各方利益博弈的结果。在市场经济条件下,企业将污染治理的责任推给政府和社会,环境污染成本外部化的现象普遍存在,企业减排动力只能来自法律约束、政府管制要求和社会舆论压力。为保证节能减排目标的科学性和严肃性,必须加强基础性、长远性的能源环境统计体系建设,确保数据准确。数据准确是节能减排一系列政策、措施、方针、办法的基础和根本,是明确落实和区分政府、企业和个人之间环保责任、正确判断形势解决资源环境问题的前提条件,意义深远。
    理论上,万元国内生产总值能耗、化学需氧量和二氧化硫排放总量都存在低估的倾向。但由于能源环保统计数据来源多、专业性强等原因,审计部门在现有人力和知识结构的情况下,直接核实确认地区节能减排指标有相当的难度,一般是围绕约束性指标揭示一些问题来质疑指标的准确性。如反映个别统计部门利用初步核算、初步核实和最终核实数据之间的差异采用不同数据以降低地区万元国内生产总值能耗的问题,以及个别企业能源消耗和排污申报不实、有关部门少统计或漏统计规模以上企业的能耗和排污总量导致由此计算的地区节能减排指标不准确等问题。
    这种状况影响审计的权威性和审计的效果。对此,建议采取两种做法逐步提高审计部门对地区节能减排约束性指标的审计能力。
    (一)提高人员能力素质,内部直接突破法。通过加强与发展改革、环保、统计等政府职能部门的沟通协调和合作等方式,提高审计人员对节能减排指标审计知识的掌握和运用水平。
    一是选派骨干审计人员到环保等部门关键岗位实习锻炼,了解部门节能减排操作流程和具体做法,掌握资源环保基础知识和技能,促进思维方式转变,形成一专多能的复合知识结构,提高综合素质和审计能力。
    二是直接从环保等部门或企业招录有实际经验的审计人员,增加审计机关中环保等专业背景人员数量,增强审计部门与被审计单位沟通对话能力。
    三是根据审计工作需要适当聘请有胜任能力的环境专家参与审计工作,优化审计团队的知识结构。通过发挥特长和优势互补,提高审计团队的整体审计能力。
    四是采取和地方审计机关联合审计(调查)等形式促进资源环境审计力量多元化,发挥地方审计机关了解情况的优势,整合人力资源,实现审计信息和经验共享,锻炼审计队伍。
    五是采取与有关部门联合检查(调查)的形式,派人参加国家或省的节能减排核查组共同对地区节能减排指标完成情况进行认定。学习有关部门好的经验和做法,提高审计人员的宏观视野和把握大局能力。
    (二)改进工作方式方法,外围审计推动法。考虑目前审计力量和审计风险,将审计重点放在重点企业节能减排指标和任务的完成情况上,分析问题产生的原因,提出有针对性的建议,以此推动地区节能减排约束性指标的完成。
    一是从不同角度反映揭示企业节能减排工作中存在的一些诸如统计数据不实、虚报数据等重要问题,深入剖析,以此来评价地方政府责任履行情况,提出加强统计体系建设、完善规章政策的意见建议,促进环保、统计等部门加强能源环境统计能力建设。
    二是以点带面,揭示分析微观典型事例促进政府采取宏观措施加强节能减排工作。通过揭示银行向高耗能高污染企业违规发放贷款、企业应淘汰未淘汰落后产能和设备、企业未安装在线监测设备或已安装设备不能正常运行、企业未按实际污染物排放量足额上缴排污费、企业偷排偷放污染物造成环境污染等典型问题,从体制、机制、制度上分析原因,督促地方政府建立部门间信息共享和协调联动机制,增强能源环境监管的协调性、整体性,促进政府有关部门综合运用行政、经济、法律等多种手段建立市场化节能减排长效机制,将政府的宏观调控目标和企业追求利润的目标协调起来,落实减排政策和措施。
    三是利用计算机审计逐步推动节能减排总量指标审计的深化。利用计算机审计方法对部门、企业的能源、环保统计系统电子数据进行比对筛选汇总分析,揭示总量数据统计中存在的问题,督促有关部门强化责任追究,完善能源统计制度,统一统计方法和手段,提高统计数据的准确性。
    我国正处于工业化、城市化快速发展阶段,节能减排任务艰巨。为充分发挥审计的建设性作用,需要审计部门提高节能减排约束性指标审计能力,督促有关部门切实加强能源和环境统计工作,为分解节能减排任务和考核评价提供真实准确数据,促进企业节能减排措施落实到位。(黄家铭)
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