环境合作审计初探
蔡锦卫 (江苏省审计厅)
【发布时间:2010年11月17日】
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    随着经济的迅猛发展,环境问题日趋凸出,并且已成为世界各国共同面临的重大挑战。化解全球环境危机,并非一个国家、一个地区力所能及的,需要国际社会同舟共济、通力合作,加强环境合作是解决跨国、跨地区环境问题的唯一出路。同样,环境审计也需要加强国际之间、地区之间、部门之间的合作。就此,本文做一些初步探讨。
    一、开展环境合作审计的必要性
    (一)开展环境合作审计是解决环境问题的内在要求。
    拯救地球家园,是全人类共同的使命。为了全人类的共同利益,目前国际环境合作在不断加强,涉及领域非常广泛,包括全球气候变暖、臭氧层破坏、海洋环境污染、跨界环境污染等诸多问题。哥本哈根世界气候大会就是这种合作的具体体现。国内也是这样,为了解决环境问题,各地也是齐心协力,共同行动。如太湖治理,不仅江苏、浙江省与省之间在合作,两省内部太湖流域的各市、县也在合作。由于不同国家、地区之间解决环境问题多采用合作方式,这就要求环境审计也要适应其变化,进行合作。
    (二)开展环境合作审计是整合审计资源的需要。
    环境审计面广、量大,有人说它“上管天,下管地,中间管空气”。这种说法不一定准确,却很形象,说明了环境审计的艰巨性和复杂性。如果审计机关在环境审计中各自为战,单打独斗,不仅审计力量分散,形不成合力,也发挥不了多大作用,造成审计资源的浪费。如果开展环境合作审计,不仅整合了人力资源,解决了审计力量不足的问题,而且审计过程中能相互沟通,统一行动,信息共享,相互启发,相互促进,达到事半功倍的效果。
    (三)开展环境合作审计是环境审计专业性需要。
    环境审计是一个全新领域,专业性很强,必须配备专门人才。就我国来讲,目前国家审计机关人员结构比较单一,精通财务会计知识的人数居多,精通环境审计的人才缺乏。这就要求环境审计必须和相关主管部门合作,聘请环保专家参与审计组,将审计人员成熟的思路和环保专家的专业知识有机的结合起来。如江苏省审计机关在今年节能减排审计中,与环保部门开展联合执法检查,并聘请环保专家参与审计组,审计的广度和深度得到了提高,收到了较好的效果。
    二、开展环境合作审计的可行性
    (一)开展环境合作审计有共同的思想基础和实践可能。
    随着人类环境意识的提高,人们逐渐认识到环境问题的全球化,认识到在共同危机面前各国能力的有限性,认识到国际环境合作是双赢或者共赢,全世界各国人民是国际环境合作的最终受益者,这就为国际环境合作和环境合作审计奠定了坚实的思想基础。同时,和平与发展是当今世界的时代主题,为国际社会共同面对全球环境问题提供了良好的条件和氛围,使得国际环境合作和环境合作审计更具可行性。中国审计署和韩国监查院对风沙防治项目开展的平行审计,并互通审计情况,就是国际环境合作审计的一个成功范例。
    (二)开展环境审计是各级审计机关的共同职责。
    无论是审计署,还是地方各级审计机关,环境审计都是其所要履行的共同职责,促进资源节约型和环境友好型社会建设都是其所要实现的共同目标。而且审计法规定,上级审计机关对下级审计机关的审计业务具有指导职能,可以对其审计管辖范围内的重大审计事项,直接进行审计,也可以将自身审计管辖范围内的审计事项授权下级审计机关进行审计。这就为上下级审计机关开展环境合作审计提供了法律依据和广阔的平台。近年来,审计署统一组织的“两江一湖”(松花江、珠江和太湖)流域水环境审计和节能减排审计,就是国内环境合作审计的积极探索和有益实践。
    (三)开展环境合作审计可以取得一举多得的效果。
    如今年在对江苏节能减排审计中,审计署南京特派办、江苏省审计厅及市、县审计局四级审计机关大力开展合作审计,同时与相关主管部门合作,取得了明显成效。一是各级审计机关审前进行了充分沟通,并相对固定了各自的审计范围,避免了重复审计;二是整合了人力和信息资源,解决了审计力量不足问题,提高了工作效率;三是合作中以上级审计机关为主导,进行上审下和交叉审,加大了审计力度;四是与相关主管部门和专家合作,提高了审计的广度和深度;五是以审计信息为载体,将审计发现的问题及时上报政府,并督促相关部门和地区及时整改,服务了政府决策,助推了节能减排目标的完成;六是全省230多名审计人员参与了审计,锻炼了环境审计队伍。
    三、开展环境合作审计存在的困难及对策
    环境合作审计既有必要性,又具有现实可行性,但也存在一定的困难。一是全球环境意识虽然日益深入人心,但狭隘的国家利益、民族利益至上观念往往影响国际环境合作,这也给环境合作审计带来一定的困难。二是环境审计往往涉及到地方政府利益,因此,在我国目前的审计体制下,地方审计机关在环境审计中发现的问题上报难。三是平行审计机关分属不同的地方政府领导,相互之间沟通协调存在一定障碍。四是聘请环保专家参与审计组,其考虑到本系统的利益,在配合审计过程中往往会有所顾忌,聘请高素质且地位超脱的环保专家难。
    针对上述困难,对策如下:一是世界审计组织应加强国际环境合作审计的沟通协调,使每个成员国都认识到,环境利益都不是孤立的,局部影响全球,最终损害的是每个国家和民族的利益,提高参与环境合作审计的自觉性。二是在我国目前的审计体制下,进一步加大上审下和以上级审计机关为主导的合作审计和交叉审计的力度,使审计发现的问题得以如实上报,充分发挥审计监督的作用。三是上级审计机关应进一步搭建平台,创造机会,加大“一条鞭”环境审计及其培训、交流的力度,培养和锻炼环境审计队伍。四是建立环境专家储备库,尽量聘请素质高且地位超脱的环境专家参与审计组,并按照审计的要求开展工作,真正做到为我所用。(蔡锦卫)
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