商业银行政策性风险浅析
周宏伟（审计署驻沈阳特派员办事处）
我国银行业按照国际惯例和市场经济规则运行，风险意识渐强，对风险的管控越来越重视，风险管理已经成为商业银行经营的核心内容。商业银行经营面临的众多风险中，政策因素不可忽视，政策性风险的影响最为重要，也最难掌控。特别是商业银行经营的信贷业务，主要依据国家的经济政策来确定其投向和重点，政策导向是商业银行信贷业务的风向标。
通过审计实践，笔者认为，商业银行面临的政策性风险可以分为三个层次，即对政策的预测风险，解读风险，执行风险。
一、对未来政策走向的预测风险
对未来经济政策走向的预测主要是商业银行决策层的任务。各商业银行都会根据国家的经济政策走向来确定并不断调整经营重点，对一段时期内的经营策略做出决策部署。同时还要预测未来经济政策变动中可能出现对其经营产生不利影响的因素，提前采取措施加以解决，降低风险出现的可能性。为保证决策正确或不出大的偏差，就必须要对国家经济政策走向有很高的预测能力。预测偏差较大将直接影响决策正确性，给经营带来风险。全面、完整地收集各种内外情报信息，深入分析，提高对国民经济运行的感知、预测能力，提前把握国家经济政策走向，是非常现实而有益的，是商业银行自身经营决策的需要。
我们知道，经济社会发展受诸多因素影响，且复杂多变。要保持经济平稳健康发展，就要应对不断变化的内外形势，适时调整各项政策措施。我国改革开放30年，社会经济发展与外部的联系越来越紧密，外部因素的影响力也越来越大。分析复杂多变的内外形势，应对各种挑战，及时果断地进行调整，是促进经济社会健康发展的有力保障。
2008年是我国经济政策波动最大的一年。年初确定的宏观调控任务是“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”。着眼于“双防”目标，我国实施了稳健的财政政策和紧缩的货币政策。但受南方地区严重的雨雪冰冻灾害和汶川特大地震灾害、美国次贷危机的影响，上半年经济增长速度开始放缓。为此，中央于7月份对下半年经济工作做出调整：把保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，即“一保一控”。8月初，央行调增了全国商业银行信贷规模。随后，央行又于9月16日下调人民币贷款基准利率和中小金融机构人民币存款准备金率，以解决中小企业流动资金短缺问题。而随着美国次贷危机升级为世界金融危机，西方主要经济体陷入衰退的风险不断加大，国内房地产、钢铁、汽车等重要支柱产业产销大幅度下滑。保证经济平稳较快增长成为当时宏观调控的首要任务。此后，国家再次对宏观经济政策进行重大调整，财政政策从“稳健”转为“积极”，货币政策从“从紧”转为“适度宽松”，同时公布了两年总额达4万亿元的庞大投资计划，并出台了一揽子保持经济稳定增长的措施。11月，中国人民银行宣布大幅度降息，调整幅度创11年之最。在一年内宏观经济政策出现如此频繁的波动对银行业是极大的考验。各商业银行对此虽有预测，但既做不到全面准确，也没有相应的提前量。一些商业银行只能仓促应对，盲目放款，造成信贷放款质量不高，埋下隐患。一些商业银行信贷资金急剧增长后出现很多问题，突出表现：一是非理性助推房地产贷款过快增长，违规发放了大量土地储备贷款，向不符合条件的房地产企业提供贷款，以及大量的虚假按揭贷款；二是违规向部分不符合国家产业政策的投资项目发放贷款；三是向部分尚未经批准立项的投资项目违规发放贷款。
目前各商业银行都设有自己的经济情报收集和信息分析机构，收集国内外的各种经济情报，分析经济政策走向。同时也应该承认，受多种因素的综合影响，以及各种突发事件带来的变故，经济发展原本就存在诸多变数。相对于银行来讲，准确预测经济政策走向要求较高，难度很大。但相对于比较单一的政策调整，如果能认真分析，是可以提高预测准确性的。如，国务院于2008年12月发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。此项改革可以说酝酿时间较长，如果银行加以关注是可以提前预测政策的调整幅度和出台的时间段，提前采取措施部署基层行调整原有的公路贷款方式，以求提前化解风险。而事实上有些银行也的确提前预测到并采取了相应措施。但有些银行却并没能提前做出预测，出现风险。实际上二级公路收费的取消，对一些公路项目贷款会产生不利影响。由于部分银行存在用二级公路收费权作为质押的公路贷款项目，二级公路收费的取消导致质押权丧失，第一还款来源得不到保障，由此产生风险。
二、对政策的解读风险
对政策的解读既涉及银行的决策层，也涉及执行层。任何一项宏观经济政策的出台都要涉及多个部门来落实，由多项法规、措施保障实施。对各项经济政策的解读既包括宏观经济政策本身，也包括为保障这些宏观政策顺利实施而制定的相关法规、制度、措施等。对这些政策、法规的正确解读，是保证银行正确制定经营策略，在执行政策中避免出现偏差、化解风险的前提。对政策的解读，既不能机械，也不能片面，要全面、准确地把握。要将政府各部门发布的政策、法规相关联，进行综合分析。如果不能正确解读政策内涵，不仅不能发现政策中包含的积极因素、消除不利因素，还会丧失机会，并形成风险隐患。
再以2008年为例，多家商业银行对两年总额达4万亿元的庞大投资计划片面理解，错误迎合地方政府的投资冲动，盲目跟进，大量向地方政府融资平台放贷，形成风险隐患。
一些商业银行对国家产业政策简单理解，对国家产业政策限制类产业项目不加甄别，一律视为洪水猛兽不予贷款，不能区分情况理性对待。实际上，国家调整产业政策的目的是淘汰落后产能，限制低水平重复建设，促进产业调整和结构升级。对这些行业中依靠科技进步、拥有自主知识产权和核心技术、符合产业升级要求的项目国家依然是鼓励的，且在相关方面还会给予优惠。由于这些商业银行对国家政策的片面理解，丧失机会。
一些商业银行对相关政策法规错误理解。土地作为调控投资的一道闸门，是控制投资的有效手段，其政策性、专业性都很强，要认真解读。如，建设项目征用土地在正式审批前先要进行预审，预审是用地审批的一个必要环节，但不等于正式审批。通过用地预审的项目要在有效期内办理正式用地审批手续，只有获得正式用地批复的项目才具备申请贷款的条件。一些商业银行对此错误理解，将贷款项目通过用地预审视为通过正式批复，给发放贷款埋下风险隐患。
对政策的解读能力是对银行整体能力的考量，解读能力强，就会抓住机遇，规避风险；反之，就会丧失机遇，形成风险。
三、对政策的执行风险
商业银行正确解读各项经济政策的内涵，依法依规经营，是可以降低经营风险的。但在实际工作中，一些商业银行却经常在执行环节出现问题而产生风险，甚至发生损失。对政策的执行能力关键在决策层，难点在执行层，即基层银行。影响基层银行政策执行能力的因素主要来自三个方面：一是地方政府的行政干预。地方政府不顾政策约束，从局部利益出发施压银行，解决地方经济发展面临的资金短缺困局。仅以地方政府热衷的招商引资为例，地方政府不仅给予引进项目各种优惠政策，还会对其融资活动给予帮助，其手段必然是行政干预商业银行的正常经营，迫使商业银行违背政策约束放宽条件。二是上级行的考核影响。目前银行业竞争激烈，内部考核压力大。各商业银行内部不顾现实情况层层制定并不合理的考核指标，并与各项利益挂钩。经营环境较差、业绩不佳的基层行往往面临两难选择，部分基层行为完成任务被迫放宽条件，不顾政策约束放款，形成风险。三是基层银行自身管理水平和员工素质影响。部分基层银行因自身管理水平低，不能很好地将政策约束在内部管理和制度设计中得到充分体现而出现漏洞，进而在执行中出现风险。而员工的业务素质低下，政策水平低或工作态度不端正，使政策在执行中走样，同样也埋下风险隐患。
商业银行在经营中面临的政策性风险是客观存在的，特别是目前我国市场经济体制尚处在创立阶段，发育尚不成熟。面对国内外各种复杂的局面，国家宏观经济政策时有调整，有时调整的幅度较大，频次较多，要求商业银行在经营中不断适应国家宏观经济政策的要求调整经营策略，抢抓机遇，化解风险。对商业银行业存在的政策性风险，目前在理论上尚无系统的研究，各商业银行也未能对政策性风险给予足够的重视。加强政策性风险的研究，加大政策性风险管理，不断提高商业银行对宏观经济政策的预测和解读能力，提升商业银行管理水平和应变能力，是当前各商业银行必须面对并加以解决的重要课题。（周宏伟 ）
通过审计实践，笔者认为，商业银行面临的政策性风险可以分为三个层次，即对政策的预测风险，解读风险，执行风险。
一、对未来政策走向的预测风险
对未来经济政策走向的预测主要是商业银行决策层的任务。各商业银行都会根据国家的经济政策走向来确定并不断调整经营重点，对一段时期内的经营策略做出决策部署。同时还要预测未来经济政策变动中可能出现对其经营产生不利影响的因素，提前采取措施加以解决，降低风险出现的可能性。为保证决策正确或不出大的偏差，就必须要对国家经济政策走向有很高的预测能力。预测偏差较大将直接影响决策正确性，给经营带来风险。全面、完整地收集各种内外情报信息，深入分析，提高对国民经济运行的感知、预测能力，提前把握国家经济政策走向，是非常现实而有益的，是商业银行自身经营决策的需要。
我们知道，经济社会发展受诸多因素影响，且复杂多变。要保持经济平稳健康发展，就要应对不断变化的内外形势，适时调整各项政策措施。我国改革开放30年，社会经济发展与外部的联系越来越紧密，外部因素的影响力也越来越大。分析复杂多变的内外形势，应对各种挑战，及时果断地进行调整，是促进经济社会健康发展的有力保障。
2008年是我国经济政策波动最大的一年。年初确定的宏观调控任务是“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”。着眼于“双防”目标，我国实施了稳健的财政政策和紧缩的货币政策。但受南方地区严重的雨雪冰冻灾害和汶川特大地震灾害、美国次贷危机的影响，上半年经济增长速度开始放缓。为此，中央于7月份对下半年经济工作做出调整：把保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，即“一保一控”。8月初，央行调增了全国商业银行信贷规模。随后，央行又于9月16日下调人民币贷款基准利率和中小金融机构人民币存款准备金率，以解决中小企业流动资金短缺问题。而随着美国次贷危机升级为世界金融危机，西方主要经济体陷入衰退的风险不断加大，国内房地产、钢铁、汽车等重要支柱产业产销大幅度下滑。保证经济平稳较快增长成为当时宏观调控的首要任务。此后，国家再次对宏观经济政策进行重大调整，财政政策从“稳健”转为“积极”，货币政策从“从紧”转为“适度宽松”，同时公布了两年总额达4万亿元的庞大投资计划，并出台了一揽子保持经济稳定增长的措施。11月，中国人民银行宣布大幅度降息，调整幅度创11年之最。在一年内宏观经济政策出现如此频繁的波动对银行业是极大的考验。各商业银行对此虽有预测，但既做不到全面准确，也没有相应的提前量。一些商业银行只能仓促应对，盲目放款，造成信贷放款质量不高，埋下隐患。一些商业银行信贷资金急剧增长后出现很多问题，突出表现：一是非理性助推房地产贷款过快增长，违规发放了大量土地储备贷款，向不符合条件的房地产企业提供贷款，以及大量的虚假按揭贷款；二是违规向部分不符合国家产业政策的投资项目发放贷款；三是向部分尚未经批准立项的投资项目违规发放贷款。
目前各商业银行都设有自己的经济情报收集和信息分析机构，收集国内外的各种经济情报，分析经济政策走向。同时也应该承认，受多种因素的综合影响，以及各种突发事件带来的变故，经济发展原本就存在诸多变数。相对于银行来讲，准确预测经济政策走向要求较高，难度很大。但相对于比较单一的政策调整，如果能认真分析，是可以提高预测准确性的。如，国务院于2008年12月发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。此项改革可以说酝酿时间较长，如果银行加以关注是可以提前预测政策的调整幅度和出台的时间段，提前采取措施部署基层行调整原有的公路贷款方式，以求提前化解风险。而事实上有些银行也的确提前预测到并采取了相应措施。但有些银行却并没能提前做出预测，出现风险。实际上二级公路收费的取消，对一些公路项目贷款会产生不利影响。由于部分银行存在用二级公路收费权作为质押的公路贷款项目，二级公路收费的取消导致质押权丧失，第一还款来源得不到保障，由此产生风险。
二、对政策的解读风险
对政策的解读既涉及银行的决策层，也涉及执行层。任何一项宏观经济政策的出台都要涉及多个部门来落实，由多项法规、措施保障实施。对各项经济政策的解读既包括宏观经济政策本身，也包括为保障这些宏观政策顺利实施而制定的相关法规、制度、措施等。对这些政策、法规的正确解读，是保证银行正确制定经营策略，在执行政策中避免出现偏差、化解风险的前提。对政策的解读，既不能机械，也不能片面，要全面、准确地把握。要将政府各部门发布的政策、法规相关联，进行综合分析。如果不能正确解读政策内涵，不仅不能发现政策中包含的积极因素、消除不利因素，还会丧失机会，并形成风险隐患。
再以2008年为例，多家商业银行对两年总额达4万亿元的庞大投资计划片面理解，错误迎合地方政府的投资冲动，盲目跟进，大量向地方政府融资平台放贷，形成风险隐患。
一些商业银行对国家产业政策简单理解，对国家产业政策限制类产业项目不加甄别，一律视为洪水猛兽不予贷款，不能区分情况理性对待。实际上，国家调整产业政策的目的是淘汰落后产能，限制低水平重复建设，促进产业调整和结构升级。对这些行业中依靠科技进步、拥有自主知识产权和核心技术、符合产业升级要求的项目国家依然是鼓励的，且在相关方面还会给予优惠。由于这些商业银行对国家政策的片面理解，丧失机会。
一些商业银行对相关政策法规错误理解。土地作为调控投资的一道闸门，是控制投资的有效手段，其政策性、专业性都很强，要认真解读。如，建设项目征用土地在正式审批前先要进行预审，预审是用地审批的一个必要环节，但不等于正式审批。通过用地预审的项目要在有效期内办理正式用地审批手续，只有获得正式用地批复的项目才具备申请贷款的条件。一些商业银行对此错误理解，将贷款项目通过用地预审视为通过正式批复，给发放贷款埋下风险隐患。
对政策的解读能力是对银行整体能力的考量，解读能力强，就会抓住机遇，规避风险；反之，就会丧失机遇，形成风险。
三、对政策的执行风险
商业银行正确解读各项经济政策的内涵，依法依规经营，是可以降低经营风险的。但在实际工作中，一些商业银行却经常在执行环节出现问题而产生风险，甚至发生损失。对政策的执行能力关键在决策层，难点在执行层，即基层银行。影响基层银行政策执行能力的因素主要来自三个方面：一是地方政府的行政干预。地方政府不顾政策约束，从局部利益出发施压银行，解决地方经济发展面临的资金短缺困局。仅以地方政府热衷的招商引资为例，地方政府不仅给予引进项目各种优惠政策，还会对其融资活动给予帮助，其手段必然是行政干预商业银行的正常经营，迫使商业银行违背政策约束放宽条件。二是上级行的考核影响。目前银行业竞争激烈，内部考核压力大。各商业银行内部不顾现实情况层层制定并不合理的考核指标，并与各项利益挂钩。经营环境较差、业绩不佳的基层行往往面临两难选择，部分基层行为完成任务被迫放宽条件，不顾政策约束放款，形成风险。三是基层银行自身管理水平和员工素质影响。部分基层银行因自身管理水平低，不能很好地将政策约束在内部管理和制度设计中得到充分体现而出现漏洞，进而在执行中出现风险。而员工的业务素质低下，政策水平低或工作态度不端正，使政策在执行中走样，同样也埋下风险隐患。
商业银行在经营中面临的政策性风险是客观存在的，特别是目前我国市场经济体制尚处在创立阶段，发育尚不成熟。面对国内外各种复杂的局面，国家宏观经济政策时有调整，有时调整的幅度较大，频次较多，要求商业银行在经营中不断适应国家宏观经济政策的要求调整经营策略，抢抓机遇，化解风险。对商业银行业存在的政策性风险，目前在理论上尚无系统的研究，各商业银行也未能对政策性风险给予足够的重视。加强政策性风险的研究，加大政策性风险管理，不断提高商业银行对宏观经济政策的预测和解读能力，提升商业银行管理水平和应变能力，是当前各商业银行必须面对并加以解决的重要课题。（周宏伟 ）
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