近年来，为了增加基础设施投入，更快地推动经济社会发展，地方政府纷纷走上了举债的道路。地方政府性债务在推动地方经济发展中发挥了积极的作用，但也带来了较大的债务风险。刘家义审计长在审计工作报告指出，截至2009年底，全国 18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额已达2.79万亿元，且在融资、管理和使用等环节上还存在很多违规现象。地方政府性债务问题如果与中央政府债务、国有金融机构不良资产、社会保障资金缺口等财政风险综合考虑，它的不良影响将更大。全国人大原副委员长成思危甚至提出“当它没有还款能力的时候，会造成中国的次贷危机，最后的结果只能让国家来买单或者造成通货膨胀”。问题如此严重，它到底是怎样产生的呢？本文试对地方政府性债务的成因进行一个粗浅的剖析。
    一、地方政府性债务的现状
    目前，关于政府性债务的定义还没有一个统一的界定，本文所使用的政府性债务的概念为地方政府（含政府部门和机构）直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。根据这样的界定，目前地方政府性债务呈现出了以下特点：
    1．总体规模较大、增速较快，债务水平已超警戒线。根据审计工作报告的数据，审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。其中当年新增1.04万亿元，增长了59.43%，这个比率是相当高的。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。按照国际确定的标准，这样的比率已表明部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。
    2．隐性债务难于监管和控制，部分债务显性化风险较大。至2009年末，审计署调查范围内的政府负有兜底责任的或有隐性债务余额达0.66万亿元，占债务总额的23.65%。此类债务的主体多样化，且具有一定的独立自主权，难于监管与控制，容易滋生各类问题。同时部分隐性债务转化成显性债务的可能性较大。如教育部门所属学校，因择校费、资助费收入很难大幅增长；住房和城乡建设部门所属的公用事业单位主要以承担社会责任为重点，盈利能力普遍较弱，上述单位或有隐性债务转化为显性债务的可能性较大。需要说明的是，此类隐性债务一旦显性化，也就意味着债务主体财务状况恶化，还有可能带来一定的社会问题。
    3．债务偿还对土地出让金依存度大，土地被地方政府性债务“捆绑”。目前，地方政府性债务偿还的主要来源是土地出让金收入，有的债务直接就是使用土地进行抵押贷款形成的。在现今国家加大宏观调控力度的背景下形成了这样的格局：一方面土地出让金收入成为偿还政府性债务的最主要资金来源，政府必须依靠大量出让土地来筹集还款资金；另一方面由于土地出让金收入受国家宏观经济政策的影响较大，特别是今年因房地产政策调控，土地出让受到影响后，政府依靠土地出让金还本付息能力有了一定程度的下降，增加了债务偿债风险。而土地抵押融资也使得大批土地因抵押期未到而不能及时出让和开发利用。当然也有部分地区由于近年来储备了一定的土地，对地价也依然持有良好的预期，所以对利用土地出让收入偿还贷款持乐观态度。
    4．债务偿还存在借新还旧和逾期未还情况，政府性债务还款压力已显现。目前各地方借新债还旧债和逾期未还的情况已时有发生。审计署报告中指出，从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足，债务还款压力已显现。
    二、地方政府性债务的成因分析
    为保证经济社会的快速发展，通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，加快了基础设施和公共事业建设，促进地方经济社会的发展。但由于大量举债也带来了政府性债务剧增，财政风险加大等问题。对政府性债务成因笔者作分析如下：
    1．经济社会发展的大量资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾是债务问题形成的直接原因。近几年来，国家提出了“保增长”、 “保民生”、“达小康”等战略要求，开展了“西部大开发”、“长三角一体化”、“沿海开发”等战略举措，进行了扩内需等决策部署和政策措施。各地为圆满实现了战略目标，抢抓战略机遇，于是普遍加大了基础设施投入，努力占据发展先机。而地方财力有限，特别在日常运转支出因素日益增多的情况下（如教师实行绩效工资、医保体系进一步健全等），可用于基础公益性项目的财力与实际需求相差甚远。
    2．现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。我国财政体制在分税制改革之后，财政的集中度大幅提高，但相对应的中央与地方的事权科学划分没有能很好的实现，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态，在这样的情况下要求保运转、保发展，便产生了举债行为的内在压力。在现有投融资体制下，城市建设投入主要依靠政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金筹集主要依赖融资渠道。而地方政府不允许发行公债，地方政府缺乏必要的正规融资渠道，只得成立融资平台进行举债，如2009年某市本级城建资金来源中，财政拨款11.29亿元，而通过融资平台融资就达63.28亿元，是财政拨款的5.6倍。同时这种变相融资模式成为众多债务问题产生的根源。
    3．现行党政干部考核机制是推动债务问题形成的内在因素。现行党政干部考核机制中存在“重视政绩考核、轻视债务考核”、“重视资金投入、轻视效益评价”的倾向，如政府领导班子业绩考核中通常仅有生产总值、财政收入、固定资产投资、工业增加值及居民人均可支配收入等指标，未将债务数额及风险情况纳入考核范围。在政府债务与领导者的业绩及升迁联系不紧密、且政府债务期限远远超过领导人任期的情况下，地方政府往往具有很强的投融资冲动，较多关注经济增长而轻视债务规模与风险防范。
    4．地区竞争日益紧张和银行放贷政策宽松是债务问题产生的外部因素。在地区竞争日益紧张的今天，通过金融杠杆来加大投入，提升竞争力，成了政府加快发展的“智慧”。这也派生出“能借到钱就是本事”的债务价值观。而2009年由于扩内需政策的需要，各大银行放贷政策相应放宽，放贷任务加大。在此背景下，政府融资平台成了银行放贷的“优质客户”，大量银行贷款流入政府融资平台，这便造成了各地2009年政府性债务增量大、增速快的状况。
    5．政府主导发展模式是债务问题产生的深层次的原因。目前地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式，许多应有市场进行投入发展的领域还是由政府来挑大梁。过多的职能需要相应的资金来支撑，就现今的地方财力根本就无法满足，举债是“全能政府”必然要走的道路。
    6．对政府性债务统筹监管的缺乏是形成债务风险的温床。在管理基础工作方面，目前政府性债务的统计、反映、计量体系还没有建立，决策层对债务的整体情况很难把握，并且政府各部门对政府性债务的内涵存在不同认识，有关的统计数据缺乏可比性。在管理机构和制度方面，地方政府没有规定政府性债务的扎口管理部门，也未对举债程序、规模、方式和化债机制等出台相应的规章制度。在监督体系方面，人大、政府等相关部门还未对政府性债务从防范财政和金融风险的高度来实施监管，地方政府的债务体系尚未建立常态监督机制。地方人大及其常委会对本级政府为推动经济发展而筹措资金及开展重大项目建设等系列行为的恰当性及风险等，尚未进行有效而系统的监督。
    三、关于政府性债务处置和管理的几点建议
    对于政府举债，既要看到其刺激内需、促进发展的作用，也要看到其规模偏大、风险加剧的隐患；既要看到债务资金已成为地方发展资金链中的重要一环，又要看到目前债务问题较多、亟需规范的事实；既要看到政府债务的个性问题，又要看到与土地、房地产、金融、财政交织形成的问题。为此笔者就政府性债务处置和管理提出以下建议：
    1．放开地方政府融资渠道。适度举债对于地方经济发展具有一定的积极作用，也是投融资体制改革的发展趋势，建议在严格地方政府举债资格条件、完善偿债机制的基础上，通过修改《预算法》，建立诸如发行地方市政债券等合法的融资渠道，以满足地方经济发展的需要。这是解决地方政府性债务的根本途径，也是让《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文件能够切实贯彻执行的关键所在。
    2．遏制债务快速发展势头。 2009年债务扩张速度迅猛，虽然有其政策因素，但要注意控制其“惯性”行为，今后应注意控制债务膨胀。考虑到债务资金在现有地方发展资金链中的重要地位，控制政策应对现有项目贷款和新增项目贷款分类实施，对新增项目贷款要从紧，对现有项目要注意结合实际情况采取适当的调控力度。
    3．分门别类处理存量债务。对于一些有固定经营回报和收益的竞争性项目和有收益的公益性（基础性）项目债务，债务单位如果具有较好资产质量，项目运营收入能够承担债务融资还本付息责任，应完全按市场化进行运作。如污水处理等公用事业单位可以通过产权转让、合资合作等多种形式，鼓励民营资本参与，从而实现政府投资的逐步退出。对于无收益的公益性（基础性）项目债务，要根据债务的形成原由，制定相应的偿债机制，应由具体部门或单位负责偿还的政府性债务，督促其自行筹集偿债资金，保证按时偿还，决不能将偿债的责任全部推给政府；对确需要动用政府财政资金偿还的，政府应通过建立偿债准备金制度，将偿债资金纳入财政预算管理，以保证财政偿债有稳定的资金来源，偿债准备金要严格专户管理。
    4．规范政府性债务相关主体行为。对融资平台公司，一要按《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）要求予以清理；二要对保留的融资平台加以规范，采取充实注册资本，规范账务核算，加强审计监督等措施健全管理体制和机制。对政府性债务担保主体，应严禁人大、政府及部门等出具承诺函、宽慰函等文件提供信用支持变相担保，对可以担保单位应建立担保审批和登记制度,以确保担保资产的安全和完整。对银行等金融机构，一要加大项目贷款的审查力度，防止同一项目多头贷款；二要加强项目贷款的过程管理，防止贷款项目资本金不到位或虚假到位。（蔡根）   

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