在审计中发现，一些国家机关存在着挪用资金的情况。挪用资金总体上占违规金额30%左右，而且挪用还在不断地发生，其发展趋势是比较明显的。目前，许多领导干部和经手人员不大理解挪用的法律约束，造成了挪用的泛滥。本文从法律和政策的角度，讨论挪用的十二个理解，揭示挪用行为的不同约束与法律后劲。
    一、挪用的理解
    国家刑法、国务院规章和中纪委的条例，对挪用有明确的规定。挪用是指有关单位或者单位中经手管理的工作人员，利用职务上的便利，拿单位款物归个人或者单位使用，时间超过三个月未还的，或者进行营利活动的，或者进行非法活动的行为。该三种情况都是挪用。对挪用行为，要正确理解。
    正确理解挪用，要从数量、用途、时间、动机、款物、记账、身份、主观、客观、主体、客体等各个方面进行理解。主要的理解内容见表一：挪用款物的理解。
    表一：挪用款物的理解
    
    1、数量理解。数量是区分党纪、政纪处分和刑事处分的标准之一。挪用数量3万元以上归个人使用的，全部要进行刑事处罚；挪用在5000元以下，只能进行党纪和政纪处理；挪用在5000元至3万元之间的，分别情况给予刑事、党纪和政纪处理。一般情况下，挪用一万元至三万元之间的，可以给予党纪、政纪处分，情节严重的可以给予刑事处罚，但对于挪用款物进行非法活动的，以挪用款物五千元至一万元为追究刑事责任的数额起点。在刑事处罚上，挪用款物归个人使用或者进行营利活动或者时间超过三个月未还的，以挪用款物一万元至三万元为追究刑事责任《数量较大》的起点，以挪用款物十五万元至二十万元为《数额巨大》的起点。挪用救灾等特定款物的，论罪的起点5000--10000元。挪用除特定款物之外的款物归国有单位使用的，一般只给党纪和政纪处分，不给刑事处罚，情节特别严重的除外。
    2、用途理解。分为：用于个人非法活动、用于个人生产经营活动、用于个人支出（如生病治疗等）和用于单位支出。用途决定性质。用途不同，处理的措施也有所差别。用于非法活动的，处罚力度最重，数量和时间起点最低；用于生产经营活动的，处罚力度次之，数量和时间起点中等；用于生病治疗等个人合法支出的，处罚最轻；用于单位支出的，刑事责任追究主要限于扶贫等特定资金。
    举例说明，如挪用公款8000元归个人使用，用于非法活动的，可以判刑；用于经营活动的，只能行政处罚和处分；用于生活所迫的，时间在三个月内的，可以不处理，时间超过三个月的，退还后可以免予处理，也可以给予行政处分、处罚。如挪用8000元扶贫款归单位使用，则属于挪用特定款项的性质，可以判刑，也可以行政处罚。
    3、时间理解。原则上时间界限是三个月，但挪用资金用途不同，时间区分也不同。进行非法活动或者进行营利活动的，没有时间限制，只要挪用，就要处分或者处罚；用于个人合法生活支出或者单位的合法支出，时间超过三个月的，就构成挪用；时间在三个月内的，如何处理，规定不一。对于党员，挪用款物归个人使用时间不足三个月，但数额较大的，依照超过三个月的规定处理；对于行政事业人员，按照挪用财政资金论处。至于多次挪用和犯罪追诉期限的理解，请看第三部分---挪用的处理。
    4、动机理解。挪用的动机只是暂时占有、使用公款，具有归还的意图。如果是侵吞、窃取、骗取或者其他手段非法将公共财物永久性占为己有，不具有归还意图的，则是贪污。
    5、款物理解。款物是资金和物资的合称。挪用款物以资金为主，特定物资为辅。如果挪用公有物资归个人使用，一般应由主管机关按党政纪律处置。如果挪用公物情节严重，确实需要追究刑事责任的，可以折价按挪用公款罪论处，特别是挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济公物的，不受“挪用归个人使用”的限制，就是单位移用资金给本单位或者其他单位用，也要受处罚。参照挪用公款进行非法活动的数额标准，论罪的起点是折价5000--10000元。此种情况许多单位时有发生，危险性非常大，要引起特别关注。
    6、记账理解。挪用资金，应该在单位的账上有记录，有明确的收入来源和挪作他用的支出用途。如果在账上没有收入记录和用途的去向，则属于贪污的性质；其行为是个人的，则属于个人贪污；其行为是集体的，则属于集体贪污性质，也就是常说的“小金库”。
    7、身份理解。身份主要分为人员和资金两方面。人员身份分为国家工作人员和非国家工作人员。其中：国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员，按国家工作人员论。不同的人员，对挪用的处理有所不同。
    资金身份分为国有资金和非国有资金。
    人员和资金的身份结合，有四种可能：国家工作人员挪用国有资金的性质是“挪用公款”，国家工作人员挪用非国有资金的性质是“按挪用公款论”；非国家工作人员挪用非国有资金的性质是“挪用资金”，非国家工作人员挪用国有资金的性质是“按挪用资金论”。不同的结论，处罚依据和力度是不一样的。
    8、主观理解。挪用主观方面必须是出于故意，并且具有挪用款物归个人或者单位使用的目的，至于挪用的动机是什么，挪用款物供个人干违法的事还是单位正当的事，均不影响挪用的性质决定。
    9、客观理解。挪用客观方面必须是行为人利用职务上的便利，已经挪用款物归个人或者单位使用，并且在时间和数量等相关要素方面符合有关规定，才构成挪用行为。特别要注意，拿国有资金归个人使用，属于挪用公款的行为；拿非国有公司等机构的资金归个人使用，属于挪用资金的行为；拿国有资金归单位使用，属于挪用财政资金的行为，其中拿救灾、救济、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民等款物归单位使用的，是挪用特定款物的行为。不同的行为，处罚的依据和力度都不一样。
    10、主体理解。主体是复杂主体。挪用公款的主体是国家工作人员；挪用资金的主体是非国有企业等机构中的非国有人员；挪用特定款物的主体是经手管理特定款物的工作人员，这些人员可以是国有工作人员，也可以是非国有工作人员。
    11、客体理解。客体方面是复杂客体，一方面暂时侵犯了国有机构或者非国有单位款物的部分所有权，既侵犯了该款物所有权中的占有权、使用权和收益权，而没有永久侵犯款物的全部所有权；另一方面侵犯了公务行为的廉洁性。挪用公物情节严重的，可以折价按资金标准论。特别要注意是的，挪用公款的客体是公有款物和其廉洁性；挪用资金的客体是非公有款物和其廉洁性，挪用特定款物的客体仅限于救灾、救济、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民等款物和其廉洁性。
    12、公款理解。挪钱，本来只要定“挪用资金”这一项就行了，但中国的立法者，为了给挪用公款的人以最重的处罚和给挪用特定专项资金的人以最低起点的处罚，人为地分成四项内容。把资金分成：国有资金称公款；非国有资金称资金；再将资金中的具有专项用途的划出来，称专项资金；而专项资金中，具有民政救济功能的钱，再划出称为特定资金。刑罚只规定其中的三项：一是挪用公款罪，二是挪用资金罪，三是挪用特定款物罪；刑法中没有对挪用一般专项资金作出专门的处罚规定。但在党纪中，对挪用所有的资金，都按上述的四个分类进行处罚和处分，只不过对挪用特定款物列在专项资金中的突出地位，给予最严历的处罚。在政纪中，是根据司法机关的刑事和非刑事的追诉标准线的，没有规范的行政挪用分类处罚规定，也没有细分的标准，常以挪用财政资金综合论处。
    至于“挪用物资”，折价按资金论，这一点是没有异议的。
    二、挪用的处理
    根据法律、政策的规定，对单位和个人的各种挪用问题，都要进行处理，处理措施主要有如下几种：
    党纪处分。根据《党内纪律处分条例》第10、11的规定，措施分个人和组织的。对个人的处分共五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；对党组织的纪律处理措施为：改组、解散。
    行政处分。根据《行政机关公务员处分条例》第6条的规定，措施共六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
    审计处理。根据《审计机关审计处理处罚的规定》第3条的规定，处理措施共五种：责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入；责令限期退还被侵占的国有资产；责令限期退还违法所得；责令冲转或者调整有关会计账目；依法采取的其他处理措施。
    审计处罚。根据《审计机关审计处理处罚的规定》第4条的规定，处罚措施共五种：警告、通报批评、罚款、没收违法所得、依法采取的其他处罚措施。
    刑法处罚。根据《刑法》第33、34、384、272、273的规定，挪用的处罚，除死刑以外的各种刑罚措施：主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑；附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产。挪用相对应的罪名有三个：挪用公款罪、挪用资金罪、挪用特定款物罪。
    在对每个挪用问题进行处理前，要进行合理的分类，进行正确的判断，针对其不同类型，引用不同的法律、政策依据，依法进行处分、处理和处罚。
    （一）、根据用途处理。用途分为个人使用和单位使用。个人用途又分为非法活动、生产经营活动、其他支出。对于挪用款物行为，从党政纪律角度看，只要有挪用，都要进行相应的处分和处罚。根据《党内纪律处分条例》第94、95、99和100条、《财政违法行为处罚处分条例》第6条、《行政机关公务员处分条例》第20条的规定，以挪用款物1000-3000元为情节较重的情形，以挪用款物3000—5000元为情节严重的情形。但不同的用途，处分、处罚的力度不一样。在用途的区分方面，党纪、政纪和刑事责任的区分原则是一至的。
    从刑事责任的角度看，挪用款物归单位使用的，只有挪用特定款物（指救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等款物），才受刑事责任的追究，而且不受时间的限制。根据刑法第273条的规定，只要挪用0.5—1万元以上，就可以追究刑事责任。但挪用“特定款物”之外的款物归单位使用的，只受党纪和政纪处分和处罚。
    对于挪用款物归个人使用的，根据刑法第384、272的规定，分别不同用途进行处罚。
    1、挪用款物归个人进行非法活动的。不受时间限制，论罪的起点是挪用0.5—1万元，起点以下的追究党纪和政纪责任。
    2、挪用款物归个人进行经营活动的。不受时间限制，论罪的起点是挪用1万元至3万元（挪用特定款物除外，具体见专项资金类），起点以下的追究党纪和政纪责任。
    3、挪用款物归个人使用的（用途除非法活动和经营活动之外的个人使用），不但有资金额度的限制（论罪的起点是挪用1万元至3万元），而且还要受时间的限制，只有移用三个月以上未还的，才受刑事责任的追究，起点以下的追究党纪和政纪责任。
    上述情况，论罪的起点就是《数量较大》的起点，这个起点各有不同；但《数额巨大》有两个标准，一是挪用款物用于非法活动的，以挪用款物5万元至10万元为起点；二是挪用款物用于非法活动之外的，以挪用款物15万元至20万元为起点。
    （二）、根据结果处理。结果由挪用的数量、挪用的过程和所造成的后果来表示。结果分为情节较轻、情节较重、情节严重三大类。
    1、情节。表示情节的首先是看数量的多少，其次是看时间的长短。
    从行政责任的角度看，挪用1000元（用于非法活动的500元）以下为情节较轻，给予警告、记过或者记大过处分；挪用1000-3000元（用于非法活动的500-2000元）为情节较重，给予降级或者撤职处分；挪用3000-5000元以上（用于非法活动的2000元以上），10000元以下为情节严重，给予开除公职、党籍处分。
    从刑事责任的角度看，挪用1-3万元（用于非法活动的为0.5-1万元）以上，15-20万元(用于非法活动的为5-10万元)以下为情节较轻。挪用20万元左右为情节较重。挪用15-20万元(用于非法活动的为5-10万元)以上，或者数额虽未达到，但挪用公款手段恶劣；多次挪用公款；因挪用公款严重影响生产、经营，造成严重损失等情形为情节严重。三种情节所对应的分类见表二：挪用的情节分类。
    表二： 挪用的情节分类
    从多次挪用数量的角度看。多次挪用款物不还，挪用款物数额累计计算；多次挪用款物，并以后次挪用的款物归还前次挪用的款物，挪用款物数额以案发时未还的实际数额认定。
    从多次挪用时间的角度看。多次挪用公款归个人使用，用后次挪用的公款偿还前次挪用的公款，每次挪用均不超过3个月的，其挪用时间应从第一次算起，连续累计至挪用行为终止。
    从犯罪追诉期限的角度看。挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，犯罪的追诉期限从挪用行为实施完毕之日起计算；挪用公款数额较大、超过三个月未还的，犯罪的追诉期限从挪用公款罪成立之日起计算。挪用公款行为有连续状态的，犯罪的追诉期限应当从最后一次挪用行为实施完毕之日或者犯罪成立之日起计算。
    2、结果。不同的情节所对应的处理措施的结果是不一样的，党纪、行政处分从警告到开除党籍、公职，刑事处罚从拘役到无期徒刑。从刑事责任类可知，对挪用公款的处罚力度最大，同样的情节，起点不同，挪用公款罪起点是五年刑期，挪用资金罪是三年刑期；终点也不同，挪用公款罪的终点是无期徒刑，挪用资金罪的终点是十年以下有期徒刑，挪用特定款物罪的终点是七年以下有期徒刑。具体见表三：情节对应的处理分类。
    表三：情节对应的处理分类
    （三）、根据资金的专用性处理。挪用公款中的专项资金，是一种特殊的情形，政策和法律有专门的处理规定。
    1、特定款物的规定。挪用专项资金分为挪用特定款物和挪用一般专项资金。对特定款物，党纪、政纪和刑法有不同的规定。
    党纪规定的特定款物。根据《党内纪律处分条例》第94条（挪用归个人使用）和100条（挪用归单位使用）的规定，特定款物为：党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物；
    政纪规定的特定款物。根据《行政机关公务员处分条例》第20条的规定（挪用不分单位和个人使用），特定款物为：救灾、抢险、防汛、防疫、优抚、扶贫、移民、救济、社会保险、征地补偿等专项款物；
    刑法规定的特定款物。根据《刑法》第384条（挪用归个人使用）和273条（挪用归单位使用）的规定，刑法规定的特定款物为：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物。
    挪用上述特定物资的，折价按资金论处。
    2、挪用专项款物归个人使用。分为挪用特定款物和挪用一般专项款物归个人使用。
    挪用特定款物归个人使用的。根据《党内纪律处分条例》第94、95和99条、中央纪律关于《在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定(试行)》第26条、《财政违法行为处罚处分条例》第6条、《行政机关公务员处分条例》第20条、刑法第384、272、273条以及《最高人民法院关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第3条的规定论处。如果款物是国有的，按“挪用公款”论处；如果款物不是国有的，按“挪用资金”论处。其处理的结果，要按其用途和情节分别论处。
    挪用一般专项款物归个人使用的。同挪用特定款物归个人使用的依据和处理方式一样。刑事和非刑事的处理标准见上节挪用的情节和对应的处理。
    3、挪用专项款物归单位使用。俗称“公挪公用”，分为挪用特定款物和挪用一般专项款物归单位使用。
    挪用特定款物归单位使用。人员不分国有和非国有，只要是经手、管理特定款物的人都可以是挪用的主体（如对特定款物具有支配权、调拨权的领导人员和经手人员等）。款物是仅限于救灾、救济、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民款物。要特别注意：在客观方面，挪用公款是归个人使用的行为，而挪用特定款物是“公挪公用”，其款项挪用于国有和集体事业。在主观方面，挪用公款的目的是归个人使用，如营利活动等，而挪用特定款物的目的是单位使用，有用于生产性建设，有用于社会公共事业，有用于消费性支出，且挪用特定款物是为单位的利益。
    挪用特定款物归单位使用的处置。根据《党内纪律处分条例》第100条、《财政违法行为处罚处分条例》第6条、《行政机关公务员处分条例》第20条、刑法第273条的规定，以“挪用特定款物”处置。也就是说，单位挪用特定款物给本单位使用，只要挪用，不受时间限制，都要受处罚。根据《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第77条的规定，挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，涉嫌下列情形之一的，应予刑事追诉：一是挪用特定款物价值在五千元以上的，二是造成国家和人民群众直接经济损失数额在五万元以上的，三是虽未达到上述数额标准，但造成人民群众的生产、生活严重困难的。刑法第273条规定挪用特定款物罪：“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处三年以下有斯徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”刑事追诉标准以下的，按党纪和政纪规定处理。
    挪用一般的专项款物归单位使用的。目前还没有具体的刑法条文对应，只有党纪和政纪处分、处罚的规定。根据《党内纪律处分条例》第100条、《行政机关公务员处分条例》第20条以及《财政违法行为处罚处分条例》第6、7、9、12、14条的规定，定性为挪用财政资金，可视情对挪用责任者给予警告直至开除的处分，并可依法给予相应的行政处罚。对于此类问题，目前还没有具体的定量标准，但可参照挪用特定款物处置的标准。具体情节见表四：挪用专项资金的理解。
    表四：挪用专项资金的理解
    说明：1)、挪用特定款物最显著的特点是公家的款物，移作公用而不是私用。挪用特定款物归个人使用的按挪用公款或者挪用资金论处。
    2)、特定款物为：用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等款物。
    3)、非特定的专项款物为：专项资金和物资中除上述规定的特定款物之外的专项款物。
    4)、刑事“情节严重”主要是指挪用上述特定款物资金数额超过5000元以上；挪用行为给人民群众的生产和生活造成严重危害的；挪用特别重要紧急款物的；挪用手段特别恶劣，造成极坏影响的。
    5)、挪用专项资金中的非“特定款物”，归单位使用，定性为挪用财政资金。
    
        4、挪用特定款物优先于挪用公款。挪用某项专项资金，该资金既是公款，又是专项资金，还是扶贫等特定款物。该挪用行为是按照挪用公款处理？还是按照挪用特定款物处理？根据立法法的精神，专项规定优先于一般的规定。挪用特定款物的规定，优先于挪用公款的规定，所以挪用特定款物的，只能按照挪用特定款物的规定进行处理，不能按照挪用公款的规定处理。
    （四）、根据经济责任处理。一把手的经济责任分为直接责任、主管责任和领导责任。
    这里所说的经济责任，是指因担任特定职务管理运用财政资金、国有资源和国有资本、基金和资金，其他有关国有资产，以及从事其他有关经济活动应当履行的职责、义务。
    经济责任需要界定。审计机关依照法律法规和国家其他有关规定，以及审计机关认可的被审计主要负责人所在单位的内部管理规定，对被审计主要负责人担任特定职务期间不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担的责任进行界定，分为直接责任、主管责任和领导责任。
    在实践中，承担责任的方式，常常按比例来承担：
    一是全部责任，就是100%责任。
    二是主要责任，常常是80%左右责任。
    三是同等责任，就是50%责任。
    四是次要责任，常常是20%左右责任。
    五是没有责任。
    在实践中，主要责任和次要责任的比例，是没有固定的，四六、三七、二八、一九比例的都有。
    职能决策责任的区别。首先要区分书记和行政首长的责任。
    党组织决策的责任。根据党章规定，党组织实行民主集中制，党内决策中，在投票表决的决策中，理应大家负同等的责任；在非投票表决的决策中，书记应负主要的责任。
    国家机关决策的责任。根据组织法的规定，人大常委会、法院和检察院实行集体负责制，行政机关实行首长负责制。对于行政首长的决策，一般性的事务，首长个人决断，个人承担全部责任；对于重要事务，经过集体讨论的，首长采纳大家意见的，大家共同承担责任；首长没有采纳大家意见的，首长个人承担全部责任。
    行政事务提交党组织决策的责任。对于行政事务提交党组织讨论决策的，其行政首长处于次要的地位，处于主要地位的是书记。在投票表决的行政事务决策中，书记应负主要责任，因为行政事务本该由行政首长决策，党组织只有建议权而没有决策权，而书记把建议权上升为决策权，这是要承担主要责任的；在非投票表决的决策中，书记起主要使用，应负主要的责任。
    责任的承担，主要是要具体落实审计经济责任。
    1、直接责任。是指主要负责人对其任职期间履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任：一是直接违反法律法规和国家其他有关规定、单位内部管理规定的行为；二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规和国家其他有关规定、单位内部管理规定的行为；三是失职、渎职行为；四是内控制度存在严重问题，重大支出和重大事项决策失误，导致国家、集体财产遭受损失的行为；五是其他应当承担直接责任的行为。
    直接责任者对该项挪用行为，行驶了全部的权力，需要承担全部责任。如挪用10万元扶贫款，按照刑法第273条和《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第77的规定，承担100%的责任，可判处三年以下有斯徒刑；并且要开除公职、开除党籍。
    2、主管责任。是指除直接责任外，主要负责人对其直接主管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担的责任。
    主管责任要视情承担主要责任或者同等责任。因为主管领导直接领导下属的工作。对其下属来说，主要权力在主管领导手中，对其上级来说，已把大部分权力下放给主管领导，该主管领导视情承担主要责任、同等责任或者次要责任。如挪用10万元扶贫款，可判处三年以下有斯徒刑或者拘役，也可只给予党纪和政纪处分。
    3、领导责任。是指除直接责任外，主要负责人对其非直接主管的职责范围内的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担的责任。
    从领导的实际过程中可知，领导责任相对于直接责任和主管责任都要轻点，因为领导把权力下放给分管领导和直接承接工作的人员，所要承担的责任也是次要的。如挪用10万元扶贫款，不用刑法处罚，只在党纪和政纪处分就可以；如果情节轻微，可以不做任何处分，因为已经依法处理了直接责任者和主管责任者了，对领导责任者，可以给予诫勉谈话就行了。
    三、挪用的法律后劲
    党政机关和国有企业，移用专项资金，用于本单位或者其他单位的建设，这种情况普遍存在。移用资金用于其他项目的建设，还是用在公共的项目，表面上看没有什么大的错误，但核对国家的刑法和相关的党政纪律规定，其性质也是相当严重的，特别是挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等款物的，刑法规定以挪用特定款物价值在五千元以上的为刑事追诉起点。也就是说，挪用上述特定公款的，不管是用于个人还是用于单位，其论罪的起点是5000元，处罚是相当严格的。
    2005年到2007的三年间，文成审计机关移送处理5人，经司法、纪检机关深入调查后，共处理10多名干部（其中正副科级干部5人）。而且这些被处理的干部，都是通过挪用公款后，发现贪污等问题才被移送处理的，而不是以移用公款的名义被移送处理的。按照法律政策规定，挪用扶贫等专项资金5000元以上，就可以移送司法机关，而目前就是挪用5万元，也还没有移送。针对这种情况，是我们要引起高度关注的时刻了。因为移用专项资金属于挪用的性质。挪用专项资金的问题，已有法律和政策的明文规定。这些规定，总不会永远不会不执行，而只是什么时候执行的问题，一旦执行，其法律后劲是非常强大的。
    总之，党政干部挪用财政奖金5000元以上归个人使用，就可以双开（开除公职、开除党籍）；党政干部挪用财政资金3万元以上归个人使用，就可以判刑。存在挪用的单位和个人，都要想想，时刻会受到法律的制裁的。（毛瑞献 林雪飞 叶晓东）

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