浅谈区县财政联网审计系统部署应用中的难点及对策
阙圣贵 (江苏省海安县审计局)
区县财政联网审计系统是国家审计署“金审工程”的重要内容，是指审计机关与被审计单位进行网络互连后，在对被审计单位财政、财务管理相关信息系统进行测评和高效率的数据采集与分析的基础上，对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益进行适时、远程检查监督的行为。在面对日益先进和复杂的审计环境和对象，借助计算机和网络的先进技术来开展审计工作无疑是不得不采取也是最优越的解决方法。区县财政联网审计系统在全国各地审计机关逐步试点并推广应用，但是，在试点推广过程中遇到了各种困难，阻碍了部署推广应用进度，须认真加以研究解决。笔者结合实际，就推进过程中的一些困难进行分析并提出解决困难的对策供参考，以加快区县财政联网审计系统部署和应用。
一、当前区县财政联网审计系统推进部署应用的现状
（一）缺少法律依据底气不足
一方面，缺少明确的法律依据。在实施过程中碰到的一系列问题只能靠审计部门去协调，不仅难度大，而且耗费精力。现行法律和法规中只有《审计法》第32条规定“审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝”；还有就是2001年下发的《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》规定“审计机关有权检查被审计单位运用计算机管理财政收支、财务收支的信息系统。被审计单位应当按照审计机关的要求，提供与财政收支、财务收支有关的电子数据和必要的计算机技术文档等资料。审计机关在对计算机信息系统实施审计时，被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。”但对开展联网审计工作并没有明确规定，不能构成强有力的法律依据，这就成为被审计单位对联网审计工作不予配合的最充分的理由。也是审计机关在推进部署联网审计工作上难以得到地方政府真正支持的重要原因。
另一方面，缺少明确的操作规范。在实施财政联网审计过程中，应依据怎样的审计程序，以怎样的审计形式如何体现，都没有具体的操作规范，面临着两难境地：区县审计机关人少、项目多，不可能在联网审计中投入过多的审计资源，但不实施又失去了联网审计的功能优势。按照《审计法》规定，审计机关要提前三天向被审计单位送达审计通知书，然后才能调阅被审计单位的财务报表进行审计；审计机关通过联网审计发现被审计单位出现异常点或者带苗头性问题时，如果及时发出“建议纠正函”，被审计单位就有可能质疑审计机关实时监控其数据的合法性，质疑审计机关随时审计其数据的合法性：如果不及时发出“建议纠正函”，被审计单位就有可能质疑审计机关是否在姑息养奸，是否为了抓“大鱼”而故意不及时通知被审计单位可能出现的问题。
此外，联网审计实施后，对遇到的问题如何处理，以何种法律文书体现，也都没有一个明确的说法。
（二）地方政府态度暧昧支持不足
地方政府对联网审计工作的支持力度决定了系统工程能否成功部署、能否正常运行、能否真正发挥作用，在目前法律依据不够充分的情况下，必须依靠地方政府的行政推动来完成。然而有的地方政府出于对财政数据的保密性或者其他原因，对部署财政联网审计工作表现得不够积极，甚至还有抵触情绪，不愿意接收实时监督，或者嘴上说全力支持，就是不见实际行动。这就给财政联网审计系统部署工作吃了个“闭门羹”，再好的部署计划也会夭折。
（三）被审计单位阳奉阴违配合不足
开展联网审计很大程度上取决于被审计单位的支持和配合，特别是财政部门的支持和配合。我们为了做好联网审计工程部署的前期准备工作，多次与财政部门沟通，每一次都不会得到期盼的结果，总会找出一些理由阻挠、极不配合，说白了就是不愿意接受实时审计，不愿意把财政资金使用情况让审计部门监督，因此，前期准备工作竟然进行了1年半时间。后来政府的干预下，才勉强同意进行联网，但是在工程部署后数据实时采集或定期采集问题上，财政部门仍以种种借口拒绝提供数据。这些问题给财政联网审计工程部署及应用带来了极大困难，严重制约了联网审计系统发挥作用，必须解决好、理顺好关系，才能充分发挥联网审计的作用和功效。
（四）财政联网审计系统设计缺陷先天不足
目前财政联网审计系统虽然基本成熟，但在应用过程中，仍发现存在一些缺陷，比如分布式部署状态下网闸控制软件性能不稳定，不能正常切换，影响了被审计单位的数据传输；数据采集模版制作考虑要素不全，导致采集数据不全面，甚至是错误数据，不仅没有提高工作效率，反而降低了工作效率；AO审计系统联机模式下多人多账联网审计运行时，响应时间较长，运行速度很慢，甚至有死机现象发生，因此在实践中不得不把数据下载到本地实行单机运行，这样的又失去了联网审计的功能优势，而且如果数据量大根本无法完全下载；联网审计依托的AO审计系统，对业务数据处理能力很弱，审计界面单一，无法满足审计的多样需求；系统不够稳定，有时有些功能不能正常运行；联网审计系统项目建立与OA互换的问题目前还没能解决。这些问题需要中软公司认真研究，加以解决。切实提高系统的操作性、稳定性、实用性、安全性。
（五）服务商技术力量不足
区县财政联网审计系统是“金审工程”二期工程的重要内容，各地审计机关都在大力推广部署应用，但工程部署技术人员较少，就江苏省来讲，目前已在近40多个地方审计机关部署了该系统，这些工程基本是都是由江苏兴财公司一名技术人员进行部署，随着部署的点越来越多，大部分地方审计机关在使用中还都存在一些困难，遇到有些不能通过电话指导解决的技术性问题，技术人员又不能在短时间内赶到现场，影响了财政联网审计系统的正常使用，有的可能会导致审计项目搁浅，甚至导致审计人员不愿意使用联网审计系统，长此以往，区县财政联网审计系统将变成一种“摆设”。
二、解决问题的对策
针对以上难点，应采取以下对策，确保顺利实施财政联网审计系统部署应用。
（一）统一思想认识，解决观念问题。在实施区县财政联网审计系统部署前，审计机关应制定科学、合理的部署方案，向区（县）政府领导和分管领导详细汇报实施区县财政联网审计的总体形势，以及部署的必要性，首先让主要负责人从思想观念上接受和理解区县财政联网审计概念及重要性，从而赢得决策者的支持，从资金、协调部署、技术配合上得到保障，为下一步更好地开展联网审计打好基础。
（二）强化组织领导，建立相应机构。在取得（区）县政府主要负责人和分管负责人的支持后，应争取由（区）县人民政府成立联网审计工作领导小组，县分管负责人担任组长，由审计、财政、被联网单位负责人或分管负责人以及区县信息技术部门负责人担任成员，（区）县政府办公室一名主任具体负责协调相关工作，适时召开协调会，解决工作中遇到难题。从机制上把区县财政联网审计工作作为政府的一项重要工作来推进，而不是仅仅作为审计部门的事由审计局单挑，对审计、财政、被联网单位以及信息技术部门以交办的形式，将区县财政联网审计系统部署工程各阶段的任务予以交办，限时办结，从而形成整体合力，达到预期的目的和效果。否则如果由审计部门牵头与相关部门协商，难度是非常非常大，部署推进工作就会停滞不前。因此笔者认为此项工作是部署推进中非常关键的一步。
（三）加强沟通理解，争取被联网单位支持。一些被审计单位不愿意与审计部门联网，主要出于两方面考虑：一是担心财务数据泄密：二是不希望审计局看到一些“敏感”数据，因为与审计局联网就意味着把“家底”暴露在阳光下。这就需要审计部门加强与被联网单位沟通，一方面邀请被联网单位、县财政和部分乡镇分管领导及其有关业务人员，通过座谈形式，向他们宣传联网审计的原理、方法以及对数据传输的安全考虑和联网审计对数据安全的制度保障，打消联网单位顾虑，争取理解和支持。另一方面加强法律法规宣传，使被联网单位明白依法审计是《宪法》赋予审计机关的权利，而联网审计只是信息时代审计方式的转变，是依据《审计法》和相关法规中对信息时代利用计算机开展审计工作的规定进行的正常审计工作，努力取得被联网单位的理解，从而得到被联网单位的积极配合，为联网审计工作的开展提供了良好的工作条件。
（四）解决联网依据，争取行政推动。为从根本上推动财政联网审计的广泛应用，建议审计署、省审计出台有关开展联网审计的规范性文件，明确财政联网审计有关事项，以及财政部门和审计部门职责，系统性地从上而下推动联网审计工作顺利开展，以减少财政联网审计工作推行的阻力。同时，应进一步明确财政联网审计的审计程序和审计规范，使财政联网审计有法可依、有据可行。
（五）完善系统功能，加强技术支持。一方面，中软公司应收集各地在过程中发现的软件存在的各类问题，及时发表补丁程序，在适当的时候、适当的时机对软件进行升级，不断完善软件功能；另一方面区县财政联网审计系统依托的是AO审计系统，审计实现更多的是依赖对财政部门财务数据的导入模型的建立，而且是唯一的，一旦财政部门软件发生升级或变化，数据采集、导入、转换模版就需要重新制作，而审计机关一般不具备此能力，因此中软公司应无条件、及时做好技术服务支持，同时中软公司应加强技术人员队伍建设，确保部署区县联网审计系统的审计机关在使用中出现自身不能解决的问题，在第一时间得到解决，这样才能确保区县财政联网审计系统的正常运行，使其充分发挥作用。(阙圣贵)
一、当前区县财政联网审计系统推进部署应用的现状
（一）缺少法律依据底气不足
一方面，缺少明确的法律依据。在实施过程中碰到的一系列问题只能靠审计部门去协调，不仅难度大，而且耗费精力。现行法律和法规中只有《审计法》第32条规定“审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝”；还有就是2001年下发的《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》规定“审计机关有权检查被审计单位运用计算机管理财政收支、财务收支的信息系统。被审计单位应当按照审计机关的要求，提供与财政收支、财务收支有关的电子数据和必要的计算机技术文档等资料。审计机关在对计算机信息系统实施审计时，被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。”但对开展联网审计工作并没有明确规定，不能构成强有力的法律依据，这就成为被审计单位对联网审计工作不予配合的最充分的理由。也是审计机关在推进部署联网审计工作上难以得到地方政府真正支持的重要原因。
另一方面，缺少明确的操作规范。在实施财政联网审计过程中，应依据怎样的审计程序，以怎样的审计形式如何体现，都没有具体的操作规范，面临着两难境地：区县审计机关人少、项目多，不可能在联网审计中投入过多的审计资源，但不实施又失去了联网审计的功能优势。按照《审计法》规定，审计机关要提前三天向被审计单位送达审计通知书，然后才能调阅被审计单位的财务报表进行审计；审计机关通过联网审计发现被审计单位出现异常点或者带苗头性问题时，如果及时发出“建议纠正函”，被审计单位就有可能质疑审计机关实时监控其数据的合法性，质疑审计机关随时审计其数据的合法性：如果不及时发出“建议纠正函”，被审计单位就有可能质疑审计机关是否在姑息养奸，是否为了抓“大鱼”而故意不及时通知被审计单位可能出现的问题。
此外，联网审计实施后，对遇到的问题如何处理，以何种法律文书体现，也都没有一个明确的说法。
（二）地方政府态度暧昧支持不足
地方政府对联网审计工作的支持力度决定了系统工程能否成功部署、能否正常运行、能否真正发挥作用，在目前法律依据不够充分的情况下，必须依靠地方政府的行政推动来完成。然而有的地方政府出于对财政数据的保密性或者其他原因，对部署财政联网审计工作表现得不够积极，甚至还有抵触情绪，不愿意接收实时监督，或者嘴上说全力支持，就是不见实际行动。这就给财政联网审计系统部署工作吃了个“闭门羹”，再好的部署计划也会夭折。
（三）被审计单位阳奉阴违配合不足
开展联网审计很大程度上取决于被审计单位的支持和配合，特别是财政部门的支持和配合。我们为了做好联网审计工程部署的前期准备工作，多次与财政部门沟通，每一次都不会得到期盼的结果，总会找出一些理由阻挠、极不配合，说白了就是不愿意接受实时审计，不愿意把财政资金使用情况让审计部门监督，因此，前期准备工作竟然进行了1年半时间。后来政府的干预下，才勉强同意进行联网，但是在工程部署后数据实时采集或定期采集问题上，财政部门仍以种种借口拒绝提供数据。这些问题给财政联网审计工程部署及应用带来了极大困难，严重制约了联网审计系统发挥作用，必须解决好、理顺好关系，才能充分发挥联网审计的作用和功效。
（四）财政联网审计系统设计缺陷先天不足
目前财政联网审计系统虽然基本成熟，但在应用过程中，仍发现存在一些缺陷，比如分布式部署状态下网闸控制软件性能不稳定，不能正常切换，影响了被审计单位的数据传输；数据采集模版制作考虑要素不全，导致采集数据不全面，甚至是错误数据，不仅没有提高工作效率，反而降低了工作效率；AO审计系统联机模式下多人多账联网审计运行时，响应时间较长，运行速度很慢，甚至有死机现象发生，因此在实践中不得不把数据下载到本地实行单机运行，这样的又失去了联网审计的功能优势，而且如果数据量大根本无法完全下载；联网审计依托的AO审计系统，对业务数据处理能力很弱，审计界面单一，无法满足审计的多样需求；系统不够稳定，有时有些功能不能正常运行；联网审计系统项目建立与OA互换的问题目前还没能解决。这些问题需要中软公司认真研究，加以解决。切实提高系统的操作性、稳定性、实用性、安全性。
（五）服务商技术力量不足
区县财政联网审计系统是“金审工程”二期工程的重要内容，各地审计机关都在大力推广部署应用，但工程部署技术人员较少，就江苏省来讲，目前已在近40多个地方审计机关部署了该系统，这些工程基本是都是由江苏兴财公司一名技术人员进行部署，随着部署的点越来越多，大部分地方审计机关在使用中还都存在一些困难，遇到有些不能通过电话指导解决的技术性问题，技术人员又不能在短时间内赶到现场，影响了财政联网审计系统的正常使用，有的可能会导致审计项目搁浅，甚至导致审计人员不愿意使用联网审计系统，长此以往，区县财政联网审计系统将变成一种“摆设”。
二、解决问题的对策
针对以上难点，应采取以下对策，确保顺利实施财政联网审计系统部署应用。
（一）统一思想认识，解决观念问题。在实施区县财政联网审计系统部署前，审计机关应制定科学、合理的部署方案，向区（县）政府领导和分管领导详细汇报实施区县财政联网审计的总体形势，以及部署的必要性，首先让主要负责人从思想观念上接受和理解区县财政联网审计概念及重要性，从而赢得决策者的支持，从资金、协调部署、技术配合上得到保障，为下一步更好地开展联网审计打好基础。
（二）强化组织领导，建立相应机构。在取得（区）县政府主要负责人和分管负责人的支持后，应争取由（区）县人民政府成立联网审计工作领导小组，县分管负责人担任组长，由审计、财政、被联网单位负责人或分管负责人以及区县信息技术部门负责人担任成员，（区）县政府办公室一名主任具体负责协调相关工作，适时召开协调会，解决工作中遇到难题。从机制上把区县财政联网审计工作作为政府的一项重要工作来推进，而不是仅仅作为审计部门的事由审计局单挑，对审计、财政、被联网单位以及信息技术部门以交办的形式，将区县财政联网审计系统部署工程各阶段的任务予以交办，限时办结，从而形成整体合力，达到预期的目的和效果。否则如果由审计部门牵头与相关部门协商，难度是非常非常大，部署推进工作就会停滞不前。因此笔者认为此项工作是部署推进中非常关键的一步。
（三）加强沟通理解，争取被联网单位支持。一些被审计单位不愿意与审计部门联网，主要出于两方面考虑：一是担心财务数据泄密：二是不希望审计局看到一些“敏感”数据，因为与审计局联网就意味着把“家底”暴露在阳光下。这就需要审计部门加强与被联网单位沟通，一方面邀请被联网单位、县财政和部分乡镇分管领导及其有关业务人员，通过座谈形式，向他们宣传联网审计的原理、方法以及对数据传输的安全考虑和联网审计对数据安全的制度保障，打消联网单位顾虑，争取理解和支持。另一方面加强法律法规宣传，使被联网单位明白依法审计是《宪法》赋予审计机关的权利，而联网审计只是信息时代审计方式的转变，是依据《审计法》和相关法规中对信息时代利用计算机开展审计工作的规定进行的正常审计工作，努力取得被联网单位的理解，从而得到被联网单位的积极配合，为联网审计工作的开展提供了良好的工作条件。
（四）解决联网依据，争取行政推动。为从根本上推动财政联网审计的广泛应用，建议审计署、省审计出台有关开展联网审计的规范性文件，明确财政联网审计有关事项，以及财政部门和审计部门职责，系统性地从上而下推动联网审计工作顺利开展，以减少财政联网审计工作推行的阻力。同时，应进一步明确财政联网审计的审计程序和审计规范，使财政联网审计有法可依、有据可行。
（五）完善系统功能，加强技术支持。一方面，中软公司应收集各地在过程中发现的软件存在的各类问题，及时发表补丁程序，在适当的时候、适当的时机对软件进行升级，不断完善软件功能；另一方面区县财政联网审计系统依托的是AO审计系统，审计实现更多的是依赖对财政部门财务数据的导入模型的建立，而且是唯一的，一旦财政部门软件发生升级或变化，数据采集、导入、转换模版就需要重新制作，而审计机关一般不具备此能力，因此中软公司应无条件、及时做好技术服务支持，同时中软公司应加强技术人员队伍建设，确保部署区县联网审计系统的审计机关在使用中出现自身不能解决的问题，在第一时间得到解决，这样才能确保区县财政联网审计系统的正常运行，使其充分发挥作用。(阙圣贵)
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