浅谈公共财政框架下我国国家审计职能的发展趋势
王伟 丁洪峰 (审计署上海特派办)
【发布时间:2010年11月10日】
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    一般意思上的审计,是指对一个对象,包括人、组织、系统、流程、公司、项目或者产品的评价。 在现代公司治理结构下,资产的所有者与经营者相分离(典型的是股份有限公司),于是产生了注册会计师的财务审计。其主要职责是对公司的一系列财务报表进行评价(发表意见),为财务信息避免出现重大错误提供合理的保证。政府对公共资源的管理也同样基于一种委托关系,即由政府代理最终所有者——全体公众来对公共资源进行管理和使用。美国联邦审计署在政府审计准则中认为,公共资源的管理者,必须对社会公众和立法机构说明一下内容:政府是否对资源进行了合法的管理和使用;施政计划的预期效果以及是否实现目标;施政是否具有经济性、效率性和效果性。国家审计作为一种监督体制,是政府治理架构中所不可或缺的部分,它可以有效降低民众——政府这一委托代理关系中的道德风险和信息不对称,从而提升财政资金的使用效率。而作为公共机构,国家审计机关的最终目标,也必然是提高政府施政效率,促进社会整体福祉。
     
     一、国家审计的一般职能
     
           通常而言,只要有公共资金涉及的地方就需要审计监督的跟进。我国宪法规定,审计机关对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。国家审计的职能作用有以下三个层次:
    财务性审计。即对政府决算报告进行审核。通过对科目设置、核算方法、记账凭证、会计记录以及被审组织的内部控制流程等的全面复核,确认政府财务收支报告的真实、准确和完整。
    合规性审计。对政府财务收支背后的政府行为进行审查。即在财务报告真实完整的基础上,进一步对政府行为的合规性做出判断。如某些支出与立法机构批准的预算有无出入?是否必要?是否符合相关法律法规要求等等。
    绩效审计,又称“3E审计”。也就是对政府财政的经济性(Economic)、效率性(Efficient)和效果性(Effective)进行评价,并指出可能增进效率的措施。审计机构通过大量案例接触和经验积累,有着其他机构无法企及的信息量和专业素质,可以也应当为政府机构提供建议,帮助其改进制度流程,提升效率。绩效审计是国家审计的咨询职能的体现。
    绩效审计在世界范围内得到越来越多的重视,是审计发展的大方向。但这并不是说绩效审计比传统的财务更重要。国际最高审计组织在《利马宣言》中明确表示:财务管理的合法性、合规性、效率、效果和经济性基本上是同等重要的。如果说传统审计是回答了有没有,对不对的问题,那么绩效审计则是要回答好不好,怎样才能更好的问题。没有传统审计真实、完整的基础信息做保障,绩效审计根本无从谈起。
     
     二、我国构建公共财政的核心
     
    1992年10月中共十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标;在1998年12月的全国财政工作会议上,正式做出“逐步建立公共财政基本框架”的决定。公共财政是与市场经济相适应的财政模式,其理论的逻辑起点是市场失灵。该理论认为,在市场配置不到或者配置不好的地方,政府才能介入,以纠正市场失灵,促进经济效率和社会公平。公共财政的目的是为了满足公共需要,为社会提供公共产品和公共服务。其内涵包括以下主要内容:
    有限的财政。在市场经济下,市场担负起资源配置的基础性作用,只有在市场无效率的领域才允许政府的进入。一个基本的实证经验是,私营机构往往比公共机构更有效率并有创新力,只有在“不得已”的情况下,才需要通过政府来向社会提供公共产品(包括服务)。一般而言,财政资金要尽量避免用于营利性项目,而应该将支出重点放在改善生态环境,保障民生,促进社会分配公平等领域。
    有效率的财政。在财政职能和目标既定的情况下,应该尽量压低政府所耗费的行政成本。政府不是社会财富的生产部门,但也必须要有成本效益核算的理念,讲究投入产出比,对政府进行绩效考核。提升公共部门的效率是一个世界性难题,需要我们不断借鉴和探索。
    民主法治的财政。既然公共财政存在的就是为了满足公共需要,则公众利益和意愿在公共财政中的充分体现就是其应有之义。财政预算的透明和公开是对公共财政的基本要求。
    公共财政理论在我国已经有了很大的进展,也获得了决策机构的认同。但在实践中,真正以公共财政理论为基础,以公共品分级供给为核心的制度体系尚未形成。现阶段的首要任务,是以转变政府职能为基点,逐步改革传统的国家财政理论下建立起来的财政分配体系。目前,我国公共财政体系建设以下几个方面为重点:
     
    (一)  增加预算的权威性,推进预算过程的民主、透明和公开。预算作为立法机构通过的国家年度收支计划,是具有法律性质的硬性规范,必须严格遵照执行。同时应该细化预算项目,及时向公众及人大公开,接受立法机构和公众的监督。实现以行政监督为主转向现代化的法律监督。
    (二)  调整预算支出结构,加大对生态环境保护、公共卫生以及民生方面的支出。这些领域大都是严格意义上的公共品,需要预算进行优先保证。另外要特别注意关注城乡差别,扭转农村地区公共服务严重短缺的现状。
    (三)  提升政府财务收支的信息质量。加强基础管理,完善基层部门信息数据库体系,推进政府会计的改革步伐。
    (四)  对目前财政管理体制进行优化。明确划分各级政府的事权[1],按照各自所承担的支出职责,进行财权的划分。要对分税制后的财政收入体制做进一步改革,逐步建立地方税种,扩大地方政府的收入来源,增强地方自主性。
     
     三、我国国家审计的发展趋向
     
    财政审计是国家审计的永恒主题,审计工作必须紧紧围绕财政的职责范围和财政资金的流向展开。国家审计机关应该具备前瞻性,在监督财政运行的同时,积极引导传统的国家财政向现代公共财政方向迈进。
     
    (一)  进一步提高国家审计的独立性是公共财政的内在要求。独立性是审计的生命线,可以说,没有独立性就没有审计。独立性原则得到有效保证,是有效履行审计职能根本性前提,也是世界各国审计实践中的普遍做法。我国的现行体制下,审计署和地方各级审计机关分别隶属于中央和地方各级人民政府。审计机关处于各级行政首长的直接领导下,而且从人员到经费等多各方面受制于财政等被审计单位。国家审计实际上是我国政府内部的一个监督机构,其客观和公正性往往难以得到保证,对各级政府财政监督的力度也必然受到局限。从长期而言,可以通过调整架构来实现审计机关的独立性,如可以将审计机关从政府序列中划归到各级人大,成为独立于政府之外的机构。在目前,则应尽量在政府内部保持审计机关的相对独立性,比如提高审计机构行政层级、保证在人员组织上和审计经费等方面有较大的自主权。实践中比较可行的做法还有加大“上审下”的工作范围,让审计署承担更多的职能,加强对地方审计机关的直接领导等等。
    (二)  继续重视对财务收支的全面审计,为公共财政建设打好基础。但就现阶段来看,我国财政一些基础性的问题尚未得到解决,会计信息失真,财务收支领域弄虚作假情况仍普遍存在,因此查错纠弊是当前审计的一项重要任务。在今后一段时间内,如何改革政府会计系统,从根本上保证政府收支信息的质量和提供效率是一个重要课题。国家审计应在政府预算会计体系建设中发挥更大的作用。
    (三)  积极探索绩效审计的途径,提升我国公共财政的运行效率。毋庸置疑,绩效审计已经是大多数先进国家审计工作重心,它代表了审计的较高层次和发展趋势。这要求审计在确保政府收支信息全面、真实、合规的基础上更进一步,即要评估和促进政府活动的效率。通过审查、考量,审计机构对政府行为作出评价和定级。此时,审计机关不仅仅是一个监督者更应该承担起咨询的职能,指出政府运行中的可以提升效率的地方,并提出实质性、可操作的改进措施。据统计,2009年,我国大部分审计项目都已包括绩效审计内容,涉及绩效审计的工作量已经占到50%[2]。根据审计署制定的发展纲要,目前最为紧要和基础的是设计一套科学的评价指标体系,对政府财政效率进行量化和客观的评价。
    (四)  建立健全审计公告制度,提升政府的透明度和公众参与度。我国目前面临的主要问题是审计报告内容单薄,报告形式单一。而且审计公告的范围较小,公开发布的审计结果不到全部审计项目的10%,而美国联邦审计署审计结果向新闻媒体和社会各界的披露率则高达97%以上。因此,在未来一段时间内,各级国家审计机关应将二个报告[3]作为主要工作,针对报告使用者(各级政府、各级人大、社会公众)的要求形成多样化的报告形式和规范的报告内容,并以此为基础形成完善的公告制度,满足各界对审计信息的需求。科学合理公告制度,可以大大提升审计机关的社会影响力,充分发挥审计的监督问责职能。(王伟 丁洪峰)
     
     
     
     
     
    参考文献:
    [1] 颜红.中英政府审计比较[J].广州市经济管理干部学院学报. 2004.6
    [2] 国际最高审计组织(INTOSAI). 利马宣言——审计规则指南(中文简体版)[S].1977.10
    [3] 张馨.公共财政论纲[M]. 北京:经济科学出版社. 1999
    [4] 谢旭人. 关于2009年中央决算的报告[OL]. www.mof.gov.cn. 2010.6
    [5] 程莹.欧阳华生. 政府审计透明评价体系构建与国际比较[J]. 审计研究. 2010.3
     
     
     
     
    
    [1] 基本指导思路是:收益范围是全国及跨省区的公共品由中央提供,受益范围局限于某一地方的则由对应某一级的地方政府提供。
    [2] http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/2448671.html
    [3]二个报告是指:每年由审计署(地方审计机关)向国务院总理(地方行政首长)提交中央(本级政府)预算执行情况的审计结果报告和受国务院(本级政府)委托向全国(本级)人大常委会提出中央(本级)预算执行情况和其他财政财务收支审计工作报告。
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