关于经济责任审计如何实现科学评价的思考
钟华(上海市浦东新区审计局)
【发布时间:2010年11月01日】
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    领导干部经济责任审计评价是经济责任审计工作的难点。评价是否客观公正、实事求是关系到经济责任审计的质量和审计风险。努力实现经济责任审计的科学评价,对于进一步推动经济责任审计的发展十分重要,不但是进一步提高经济责任审计地位的客观要求,也是经济责任审计成果发挥作用的重要环节。现结合我区经济责任审计评价瓶颈及实现科学评价的思考谈几点看法。
    一、经济责任审计评价面临的困难和瓶颈
    1、缺乏完善的评价体系和评价标准。和一般审计评价相比,经济责任审计评价主要是对领导干部的履职情况进行评价,针对性和目的性更强,风险更大,评价需要更加谨慎。但是,由于经济责任审计评价缺乏完善的评价指标体系和评价标准,评价在一定程度上有赖于审计人员的职业判断,带有一定的主观性,这不仅有悖于客观公正的原则,也不符合谨慎评价的原则,无形中影响了审计评价的准确性。同时审计人员由于缺乏评价依据又考虑规避审计风险,导致审计评价过于笼统,不够具体,遮遮掩掩,似是而非,不仅削弱了经济责任审计的作用,也无法引起被审计领导干部的足够重视,直接影响了审计质量。
        2、被审计单位基础管理工作薄弱。被审计单位资料缺失和管理规范化程度不高。在审计工作实践中,大部分被审计单位在涉及重大经济决策的会议记录、会议纪要存在记录不完整,要素不全,导致审计较难界定责任,影响了审计评价。由于被审计单位基础管理工作薄弱,带来经济责任审计取证相对困难。经济责任审计要求以财政财务收支及其经济活动审计为前提,以检查领导干部履行经济责任为主线,审计评价内容所涉及到的资料相对宽泛,可能来源于多个单位或多个部门,往往是一类问题而不是单个问题,取证有一定的难度,且常常需要审计人员归纳总结,评价带有一定的主观性,存在潜在风险。比如对领导干部的政绩评价,常常是多方面数据支撑的结果,很难全部附在审计底稿之后作为证据,加之部分审计人员不加甄别,大量取用被审计单位工作总结报告或领导干部个人述职报告数据,致使评价内容、数据的真实性缺乏审计证据、评价依据的支持。
    3、经济责任审计评价定量指标相对有限。经济责任审计对象涉及的是党政部门主要领导。对领导干部的评价反映了部门应承担相应法定职能的履行情况,但其现有的考核指标还满足不了综合审计评价的需要。比如经济责任审计评价时,将部门目标管理责任书作为衡量领导干部任期任务完成情况的佐证是经济责任审计比较常见的做法。但街镇党委政府或政府职能部门的目标责任书只能局限于年度量化指标和任务的完成,对效率、效益性指标还缺乏考核目标,而且有些部门工作也不适合量化。在这种情况下,即使审计人员拿到目标责任书,由于指标不够具体,恰当地进行审计评价也存在一定的困难。
    4、审计发展的认识与审计人员综合素质有待提高。近年来,审计机关采取培训、学习等多种形式,进一步提高了审计人员理论水平和实际操作能力。但在审计理念转变上还不能适应经济社会发展的要求,缺乏对绩效评价的积极探索,在审计评价上不能充分发挥审计“谋士”的作用。仅停留在反应资金闲置、挤占挪用等差错纠弊上,或就账查账、就事论事上,没有完全跳出财政财务收支审计的圈子,对被审计单位领导干部在任职期间的履职活动,如执行宏观政策情况、制定具体政策和制度以及重大经济决策关注较少。难以对领导干部履行经济责任情况进行客观评价,直接影响经济责任审计成果的转化运用。
    二、实现科学评价的对策思考
    (一)科学把握经济责任审计评价的重点。应当从以下二方面入手。一是围绕“经济决策”进行审计评价。经济决策是领导干部权力运行、职责履行中最重要的内容,尤其是那些重要经济决策,对经济社会的作用和影响往往较大,决策失误往往造成重大损失浪费,因此必须把对经济决策审计作为对领导干部经济责任审计的重点予以关注。通过对重大经济决策行为的审计,着重分析重大经济决策行为是否可行,是否达到了预期效果,因被审计者决策不科学、不民主、不合理而造成国有资产流失或损失浪费等问题,从而综合评价被审计领导干部的经济决策能力和经济责任,对其经济决策权力进行有效的监督和评价,以充分发挥经济责任审计的作用。二是应围绕“绩效”进行评价。绩效评价是对经济决策、内控制度执行、资金管理使用绩效等方面作出评价。因此在开展对领导干部经济责任审计中,应着重关注被审计单位的绩效情况。在作出绩效评价时,既要考虑被审计领导有形的政绩(显绩),更要关注无形的、长远的政绩(潜绩)。通过对绩效分析和评价,有利于经济责任审计工作自身的发展。
    (二)切实深化审计内容,实现审计目标与经济社会发展相适应。领导干部任职期间应负经济责任的履行情况,涉及经济社会事业发展状况,部门、单位的事业发展或经营状况等六个方面。对领导干部进行财政财务收支情况审计评价的同时,要综合考虑有关的主要经济发展指标、经济效益指标、经济决策、内控制度等情况和领导干部遵守财经纪律及个人廉洁自律等情况所处于的水平,从而深化审计评价的内容,改变以往领导干部经济责任评价主要围绕财政财务收支情况的描述性展开,笼统评价的弊病,对组织部门考察干部更具参考价值,从而提高领导干部经济责任审计的作用和地位。既要关注重大经济决策是否遵循规定的程序,又要着重关注决策效果如何。如深化对重点资金、重点建设项目、园区开发建设、新农村建设及惠民项目的实施效果审计。
    (三)循序渐进,积极探索绩效审计。一是在年初制定的审计项目中,根据不同审计对象如部门、街镇、企业中,选择政府管理、资源运用、财政收支和投资等具有代表性的被审计单位,探索绩效审计。二是把握全面审计、突出重点的要求,实施审计时突出重点,开展重点内容的绩效审计。如涉及民生的、可持续发展的重大资金、重大项目、特殊政策具备实施绩效审计条件的,实施绩效审计。通过绩效审计分析评价项目的科学性、经济性、效益性及对当地经济社会发展的影响。三是加强对审计项目总结。总结项目实施过程中的成功经验,分析绩效评价的不足。逐步建立和完善绩效审计的方法和评价体系,推进绩效审计与经济责任审计项目的有效结合。
    (四)逐步建立完善审计评价指标体系。一是建立全区各类经济社会发展综合指标的收集汇编机制。充分利用政府权威信息资料,如统计、财政、税务、国资等部门对外公开的资料,进行分析利用,完善政府部门、街镇、企业的评价体系。二是针对被审计单位不同职能,确定审计评价指标。为评价经济发展、财政收入、资产保值增值等方面提供评价依据,开展纵向横向分析作出合理评价。三是围绕绩效审计,逐步建立绩效指标体系。充分利用专项资金、专项经费、特殊政策的宗旨、目标和实施要求,形成对某项绩效审计的评价指标体系。
    (五)提高审计人员的综合素质。高质量的审计来自高素质的审计人员,审计队伍建设是审计工作的基础和保证。经济责任审计任务重、要求高,在新的形势下,加强队伍建设,努力提高审计人员素质尤为重要。为此,必须坚持以人为本,从以下几方面提高审计干部的政治素质和业务素质。一是以科学的审计理念指导审计实践。坚持以科学发展观指导审计实践,加强绩效审计知识的学习,把绩效审计理念贯穿于经济责任审计工作中,将绩效评价作为对领导干部经济责任评价的组成部分,在关注真实合法性问题的同时,关注经济性、效率性和效果性。二是加快知识更新,提高综合分析能力。审计人员除了掌握必备的审计专业知识外,还必需具备较高的宏观分析和思维能力,这就要求审计人员要自觉地加强学习,更新知识,特别是注重汲取和更新宏观经济理论、宏观经济政策、国家宏观调控的方向、目标和措施,综合经济管理知识、公共管理知识、决策科学等相关知识。要高度重视对审计人员的教育培训,加大对审计人员的教育培训力度。三是优化审计小组,实现审计人员的全面提高。在经济责任审计组人员的配备上,要充分考虑经济责任审计工作的专业特点,加强试点项目的审计力量,在配强力量时要实现专业互补,优势互补,同时发挥青年审计干部的作用,使审计人员的能力建设与实现经济责任审计科学评价的要求相适应,从而更好地适应形势的发展。(钟华)
    
    
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