近年来，各地基层审计机关大力开展绩效审计项目，取得初步成效。与此同时，也遇到许多新情况、新问题，其中：如何规范绩效审计评价内容是其难点问题之一，亟待从理论与实践的角度加以总结提高和探讨完善。本文结合基层审计机关工作实际，试就绩效评价这一专题，进行粗浅探析。
    一、绩效审计评价的难点问题
    1.绩效评价内容不够宽泛，局限性较大。如开展的独立型绩效审计项目，虽然突破过去常规审计满足于对真实性、合法性评价的局限性，对效益性评价内容从数量到质量都有所体现，但与审计评价中真实性、合法性评价文字表述较多、篇幅较长、质量较高相比，效益性评价的文字表述较短、内容欠缺、深度不够，与作为绩效审计项目立项的要求不吻合、不对称。反映部门审计人员对真实性及其合规合法性评价的业务技术比较熟练，而对绩效评价的业务技术要求还不适应，有待在实践中不断磨练和逐步提高。
    2.绩效评价的绝对数指标较多，相对数指标不足。在对失业保险基金和再就业资金开展绩效审计中，一方面对失业保险基金绩效评价，仅反映参保覆盖率、失业保险基金发放率和城镇登记失业率控制目标实现等指标，实际上还可以增加失业保险金征缴率、备付率、发放率、救助率、社会公众满意度等相对数指标。另一方面，对再就业资金绩效评价，仅反映新增城镇就人员、下岗失业人员再就业人数、农村转移劳动力培训人数和下岗失业人员再就业培训人数四项绝对数指标，实际上还可以深入揭示就业率水平指标在不同时点的上升或下降情况，农村转移劳动力和下岗失业人员通过再就业培训后重新就业的实际状况（如“理想”、“较理想”、“一般”、“不理想”等再就业人员满意程度指标及其所占比例）。只有设计并综合运用、交叉应用与绩效审计相关的绝对数与相对数评价指标，才能多层次、多角度作出客观公正的绩效评价，满足审计报告使用者的要求，适应审计报告对外公告的需要。
    3.重视正面评价，忽视负面性评价。表现在：在审计评价中，以肯定和表扬业绩及其成效的评价内容较多、较全面，只关注和表述取得显著效益的审计事项，正面评价充分透彻，而对财政资金使用明显存在的铺张浪费、重大损失等效益性较差的事项和问题要么不揭示、不分析、不评价，或者分析评价蜻蜓点水、不痛不痒、不深不透，导致绩效审计评价有失公允，甚至带来审计风险。究其原因，既有长期以来形成的正面评价为主、忽略负面评价等习惯性的思维定势，也有指导思想偏差的主观因素，对此应予以高度重视和改进，坚持正面性评价与负面性评价的统筹兼顾、一分为二。
    4.审前调查不充分，对评价指标考虑欠缺。由于审前调查时，对绩效评价指标重视程度不够，与被审计单位及其相关部门了解、沟通不深入，导致审计方案中确定的绩效评价指标，在实施过程中找不到相关数据资料，使得绩效评价的功效大打折扣。原因有：一方面，被审计单位平时没有积累与绩效审计相关的非财务数据资料，不能向审计组提供；另一方面，审计局内部的审计业务科室没有按职责分工对绩效评价指标日常进行搜集、积累、研究与分析，以备随时审计运用。此外，作为审计人员平时以及审前调查中只注重对被审计单位财务数据资料的分析利用，而忽视对其相关业务数据资料的收集与分析使用，是目前审计工作中普遍存在的一大“软肋”。
    5.绩效评价标准不统一，依据不充分。因项目不同、资金不同而绩效评价指标有所差异，难以避免。但对同类型的审计项目，如财政财务收支审计等，因单位不同而绩效评价指标不统一、评价标准差异过大，既不公正也不合理。目前开展绩效审计最大的难题之一是：缺少具有公正性和权威性的统一的绩效评价指标体系，绩效评价依据不充分，有时甚至得不到被审计单位和社会大众的认可。除上级审计机关授权审计项目，如农业综合开发资金效益审计，审计工作方案有明确、统一的绩效评价指标及标准依据外，地方审计机关自行开展的审计项目，对绩效审计评价指标及衡量标准各行其事，摸着石头过河，边实践边探索、边总结边完善。
    6.审计期限的长短和审计资金总额的多少，对绩效评价影响较大。一般来说，审计的时间跨度较大、审计范围较广、审计内容较多，可供绩效评价的证据材料较多、较充分，绩效评价就能深入、透彻；反之，审计期限过短、绩效评价证据材料相对较少，评价难度加大。此外，单位规模的大小、资金量的多少与绩效评价也有很大关系，如果审计资金总量太少，就很难作出绩效评价，对此问题在最基层审计机关显得尤为突出。
    7.结合型绩效审计评价的突破口选择难度大，具有不确定性。与独立型绩效审计项目的审计评价具有固定性、稳定性相比，结合型绩效审计评价选择的角度具有多元性，实际操作中会因项目类型不同、被审计单位情况不同而具有很大的不确定性，每一个项目、每一次审计都需要审计人员结合审计情况和职业判断选准绩效评价的突破口，难度可想而知。如同级财政审计作为每年必审的法定项目，属于结合型绩效审计评价的范畴，每年都要选择一个“角度”对财政收支效益性进行绩效评价，因此每年都是一个新的课题，需要探索和研究。再如经济责任审计项目，作为结合型绩效审计事项，对不同单位领导审计绩效评价角度可相似也可不同，对同一单位不同领导或同一单位同一领导不同任期的审计，从绩效评价的内容来讲，要尽可能具有多视野、多丰富、多样化。这些问题都对审计人员的业务素质和审计质量提出很高的要求，难度也是越来越大。
    8.绩效评价与审计风险具有很大的关联性。审计风险对每一个项目来说都有客观存在的，通过风险防范和控制，是可以避免或降低的。而对绩效审计来说，出现风险的频率更高、可能性更大。通过近三十年的国家审计实践，对真实性和合法性的风险控制，积累很多经验，建立较为健全的风险防范技术规范和具体不同的措施，而对效益性评价及其风险控制才刚刚起步，实践中因绩效评价不恰当而产生风险的几率较大，制约绩效审计的发展，需要审计人员通过长期的工作实践，增强职业判断、识别与处置的能力。
    二、改进绩效审计评价的对策建议
    1.通过实践探索，逐步建立健全绩效审计指标体系及其评价标准。具体来讲，一方面，对国家或上级相关部门对某项财政性资金有绩效评价指标及其标准的，在依照其执行的同时，如果发现有不完善或不切合基层实际的情况，可提出改进和完善的建议。另一方面，对某项财政性资金绩效审计，国家或上级部门没有制定绩效评价指标及其标准的，可参照地方财政等部门制定的考核指标或者被审计单位自我考核与评价的相关指标，结合审计工作要求，逐步建立一套绩效评价指标体系，边实践、边改进，注重分析利用和信息反馈，不断完善绩效评价标准，得到政府及相关部门认可，令被审计单位服气。
    2.注重平时搜集数据资料，提高审前调查的针对性。根据绩效审计的特点和绩效评价的难点问题，审计机关内部进行科学的专业化分工，对一些特定行业、特定单位、特定资金、特定项目的绩效评价指标数据，要有专门的业务科室立足平时进行收集、整理、加工、积累。尤其是与绩效审计相关的业务数据，被审计单位可能不太重视以至于日常工作中没有日积月累和完整保存，作为审计人员应与被审计单位有效沟通和分工协作，建立相关的财务与业务数据库资料，以备随时查用。同时，要提高审前调查的质量，对绩效评价指标的确定和数据资料的取证方法要进行充分的调查评估，载入审计方案，以提高绩效评价数据指标的针对性和实效性。
    3.区别不同的项目类型及要求，选准结合型绩效审计评价的突破口。根据财政财务收支审计、经济责任审计、同级财政审计、专项资金审计、各种审计调查等不同类型的项目审计，结合被审计单位规模大小、审计期限长短和审计资金总量多少，可选择某一种专项资金、某一笔大额支出、某一项资产使用、某一时期债务资金筹集及投入等，就其经济性、效率性、效果性进行评审。与独立型绩效审计评价的多角度、全面性、专业化相比，结合型绩效审计评价只能选择某一角度依据证据材料的充分程度进行恰如其分的评价。此外，作为结合型绩效审计评价，在整个项目的审计评价中只能占有恰当的比例。如财政财务收支审计项目，审计评价包括真实性、合法性、效益性三个方面的评价内容，绩效评价只能占整个审计评价的三分之一左右。再如经济责任审计项目，审计评价的重点是围绕领导者履责及其应负经济责任展开的，绩效评价只能起补充说明和锦上添花的作用。
    4.区分不同的项目特点及要求，全面推进绩效审计评价工作。一是对独立型绩效审计项目，要不断提高绩效评价的质量，在审前调查、编制方案环节，要设定绩效评价的预期目标，在审计报告中，要进一步增强绩效评价的综合性、全面性和针对性，做到绝对数指标与相对数指标、定量分析指标与定性分析指标、正面性评价和负面性评价有机结合、统筹兼顾。二是对结合型绩效审计项目，通过审前调查，在审计方案中事先设定绩效评价指标及其取证程序与方法。在经济责任审计报告中，绩效评价在整个审计评价中处于相对次要地位，应高度概括、简明扼要、简洁明了，不要长篇阔论冲淡评价主题。在财政财务收支审计报告中，如果因为审计的单位小、资金少、期限短导致绩效评价证据材料不多，绩效评价内容较少，可与其他评价内容相结合；如果绩效评价证据材料比较充分、评价内容较多，可在审计评价部分或在基本情况的最后部分，进行适当的单独表述；如果绩效评价证据材料充足、有力，绩效评价内容较多，可单立标题单独评价。（宗秋生）
    
    

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