潘海洋（审计署驻广州特派办）
公共财政框架下财政审计发展探析
一、公共财政和财政审计
公共财政。公共财政理论的最早奠基人是18世纪英国经济学家亚当·斯密，在其经济学著作《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论的框架。
经过两个多世纪的研究和发展，公共财政理论日趋完善。公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场机制发挥资源配置的基础性作用，也就是说凡是市场可以有效配置资源的领域，都应让市场机制去发挥作用。但是，市场机制配置社会资源存在固有缺陷，不能有效地向社会提供公共产品和公共服务。为有效解决市场失灵，必须借助市场机制之外的资源配置机制来弥补这一缺陷，即政府配置资源机制。政府为履行提供公共产品和公共服务这一职能，必然要形成一定的分配关系或分配活动，以及与市场经济相适应的财政体制，这就是公共财政。
财政审计。财政作为政府行使职能和进行社会公共活动的一种财力保障，代表国家支配和管理公共经济资源。财政和政府其他预算执行部门，作为财政资金的管理和使用者，运用资金的效率和效果究竟如何，需要客观公正独立的外部监督和评价，国家审计作为政府监督评价体系的重要组成部分，依据宪法和审计法赋予的职责，责无旁贷地承担起这一重任。
十七大报告提出“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”、“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”。可见，建立公共财政体系是我国财政体制改革的基本方向，财政审计作为国家审计的重要组成部分，必须紧跟财政体制改革步伐，积极推动制度建设和体制机制完善，并在法定职责范围内，依法对财政和其他预算执行部门分配、管理、使用财政资金，提供公共产品和公共服务的行为进行监督和评价，以促进提高资金使用效益和部门管理水平。
由此可见，公共财政主要解决在公共化改革中财政应该干什么、怎么干的问题。财政审计则是依据法律赋予的职责和权限，站在独立的第三者角度，对公共财政应该干什么、干的怎么样进行客观公正的监督和评价。通过财政审计工作开展，推动公共财政体系建设，促进科学合理地提供公共产品和公共服务、规范高效地使用财政资金。
二、公共财政框架下财政审计发展探析
为了更好地完善公共财政框架体系、提高财政资金使用效益，充分发挥保障经济社会平稳较快发展的审计免疫系统功能，财政审计应坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字工作方针，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，贯彻落实“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体思路，牢固树立科学的审计理念，进一步改进和深化财政审计工作，提升财政审计的层次和水平，增强财政审计的科学性、整体性、宏观性和建设性。
（一）继续加大查处重大违法违规和经济犯罪问题力度，促进反腐倡廉建设，发挥财政审计监督作用。
继续坚持以真实性、合法性审计为基础，揭露、查处财政部门和其他预算执行部门在管理和使用财政资金中的重大违法违规和经济犯罪问题，是切实履行财政审计监督职能的基本要求。2007年至2009年，审计署工作报告发现和查处了352起涉嫌违法犯罪案件线索，移送纪检监察部门和司法机关后，有149人被依法逮捕、起诉或判刑，281人受到党纪政纪处分。工作报告中仅中央部门预算执行审计部分就揭露和反映了违法违规、损失浪费和管理不规范等问题金额614.34亿元。可见，财政审计为政府加强和改进预算管理工作以及人大和社会公众加强对预算的监督提供了可靠依据，也为严肃财经纪律、推进反腐倡廉建设发挥了重要作用。
按照国务院“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，财政审计工作应进一步加大揭露、查处违法违规和经济犯罪问题的力度、广度和深度，并以审计工作报告、审计结果报告、要情要目等形式予以揭示和反映，充分发挥审计的监督作用。同时，在现有审计结果公告的基础上，进一步加大公告的力度和范围，以此带动媒体、舆论和公众等社会力量，加大监督力度，促进政府部门更加合法合规、科学高效地管理和使用财政资金，切实提高资金使用效益，达到以审促改、以审提效的审计目的。
（二）注重揭示体制、机制、制度层面问题，提出审计意见和建议，促进体制、机制、制度改进和完善，发挥财政审计建设性作用。
按照审计署2008至2012年审计工作发展规划要求，近几年的财政审计在坚持揭露、查处重大违法违规问题和经济犯罪线索、发挥财政审计监督作用的基础上，更加注重揭示和反映体制、机制、制度层面问题，并通过审计工作报告、审计结果报告、简报信息等多种形式予以反映，提出改进建议和意见，充分发挥财政审计的建设性作用，取得了较好的成效。
在财政审计的反复建议和持续推动下，全国人大预算工委要求财政部在提交2000年中央预算草案的同时报送部门预算，有效地促进了中央部门预算改革的启动。至2010年，报送全国人大审议的部门预算数量达到98个，基本涵盖了所有非涉密中央部门，提高了部门预算的透明度。经过财政审计多年努力，自2001年起，财政部陆续出台了《关于深化‘收支两条线’改革，进一步加强财政管理意见的通知》、《关于加强政府非税收入管理的通知》等系列文件，将部分预算外资金分批纳入了预算管理，逐步缩小了预算外资金的规模，2010年，财政部出台的《财政部关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》规定，自2011年1月1日起，除教育收费纳入财政专户管理、交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算外，其余预算外收入全部纳入一般预算管理，进一步提高了政府预算的完整性，为财政资金更加规范管理夯实了基础。经过财政审计多年持续不断地揭示和反映，财政部、国家税务总局于2009年出台了《财政部、国家税务总局关于调整卷烟产品消费税政策的通知》和《国家税务总局关于加强白酒消费税征收管理的通知》，部分改进和完善了消费税税制设计不科学的问题，在金融危机全球肆虐的情况下适时增加了我国财政收入，缓解了收支矛盾，增强了抗击危机能力。
在看到财政审计发挥作用的同时，也应当清醒的认识到，随着改革的不断深化和发展，公共财政框架体系的搭建过程中仍然存在诸多欠缺和不完善的地方，审计作为国家的经济卫士，任重而道远，为了更好发挥审计免疫系统功能，有效推动体制、机制、制度的改进和完善，财政审计工作应结合实际，从微观着手、宏观着眼，采取审计报告、信息简报等多种形式，借助媒体公众等一切监督力量，努力做到五个“着力推进”：
着力推进完善中央部门预算管理。推动进一步完善和改进中央部门基本支出定员定额和项目支出定额标准体系，提高公开性和透明度，增强预算资金分配的科学性和准确性；推动财政总预决算和中央部门预决算的有效衔接，将应纳入的资金全部纳入预决算管理，不该纳入的予以剔除，确保两者的一致性和完整性；推动中央部门预算信息的进一步公开，一方面继续扩大报送人大审议的部门预算范围，另一方面推动中央部门预决算信息进一步向社会公开，借助人大和社会力量更好地监督中央部门预算管理工作。
着力推进完善财政管理体制。推动省直管县和乡财县管等财政管理改革，促进政府和财政层级的扁平化改革，减少政府和财政管理层级，提高管理效率；推动建立财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财政体制，增强基层政府提供公共产品和公共服务的能力。推动建立完善省以下国有资本经营预算，并纳入政府预算体系。
着力推进完善转移支付制度。推动形成统一规范透明的转移支付制度，优化转移支付结构，科学合理分配转移支付资金，继续扩大一般性转移支付资金的规模和比例，加大一般性转移支付资金投向中西部地区的力度，均衡地区间财力。同时，推动清理整合专项转移支付项目，专项转移支付资金进一步向农业、教科文卫、社会保障、环境保护等民生领域倾斜，切实改善民生保障水平。
着力推进完善税收制度。推动健全和完善有利于支持企业自主创新能力建设的税收制度，促进经济发展方式转变；推动健全和完善有利于环境保护、节能减排和资源合理利用的税收制度，适当扩大资源税征收范围、完善计征办法，实施鼓励节能减排的税收政策、健全激励和惩罚机制，改进和完善矿产资源有偿使用制度、健全和完善生态补偿机制，通过税收体制的健全完善促进资源节约型和环境友好型社会的建立。
着力推进经济发展方式转变。通过推动建立科学合理的地方政府考核评价体系和财税奖惩机制，改变地方政府一味依靠基建投资的粗放式经济增长方式，优化政府投资结构，提高地方政府公共服务保障水平和改善地方投资环境，同时深化收入分配改革，提高居民消费能力，促进消费、投资、出口的协调发展以及第一、二、三产业的合理增长，切实转变经济发展方式。
（三）大力推进绩效审计，提高财政资金的使用效益，促进政府绩效管理水平提高，发挥财政审计免疫作用。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国公共财政框架体系已初步建立，政府部门、财政资金管理使用部门和社会公众对财政资金使用效益和效果的关注度日益提高。根据受托责任要求，我国审计部门一直在积极探索中国特色绩效审计之路。审计署2008至2012年审计工作发展规划中要求，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。近几年，财政审计工作在开展绩效审计的力度、深度、广度方面均有了大幅提高，在继续深入揭露查处重大违法违规问题的同时，更加注重促进体制、机制、制度的完善以及财政资金使用的经济性、效率性和效果性。
但还应该看到，我国财政绩效审计工作仍处于起步阶段，绩效评价制度、评价体系、审计理念、审计环境、审计力量等诸多因素离财政绩效审计工作的要求还有一定差距。为了更好地发挥免疫作用，财政审计工作应在认真开展调查研究的基础上，将绩效审计与预算执行审计、财政财务收支审计、省部长经济责任审计、专项财政资金审计调查以及完善体制机制和推动深化改革等有机结合起来，通过实践摸索，做好三方面工作：一是通过对国家宏观政策和其他涉及公共利益、政府自身管理的相关政策贯彻落实情况开展绩效审计，揭露政策执行中存在的问题，分析影响政策落实的原因，提出审计建议和意见，促进宏观政策目标实现；二是关注政府责任履行情况，揭露政府存在的管理不足，逐步推动建立健全责任追究制度，促进政府部门提高绩效管理水平；三是在充分理解吸收国家有关政策规定和法律法规、国家、行业或地区性标准、被审计单位的内部规定、专业机构研究或制定的专业标准等基础上，逐步建立起科学合理的大财政审计格局下绩效评价的通用指标以及预算执行、专项财政资金和经济责任审计等专用指标，建立健全绩效评价体系，在科学合理的评价体系下开展财政审计工作，通过财政绩效审计促进提高资金的使用效益。
（四）立足防范财政风险，积极维护国家财政安全，发挥财政审计预警作用。
随着地方经济发展和城市化进程推进的逐步加快，特别是2008年发生全球性金融危机以来，中央政府为应对危机实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了扩内需、保增长的4万亿一揽子投资计划，各地方政府积极配合中央经济刺激计划，加大基础设施投资力度。但是面临的现实问题是，地方政府虽然投资欲望旺盛，却缺乏足够的财政资金支持，且受预算法约束，地方政府不能有赤字。在这种情况下，为解决项目资金缺口问题，许多地方政府借助融资平台与金融机构开展合作，在一定程度上解决了项目资金的缺口问题。不过我们应清醒地看到，这种融资模式运作下，地方财政的赤字和债务规模处于隐性状态，真实规模不易掌握，且缺乏严格的外部监督，资金管理使用的透明度不高；基础性设施建设项目大多具有公益性，盈利能力不强，依靠自身收益偿还贷款具有一定压力。平台公司所具有的政府性色彩，导致财政往往承担着兜底还债的责任，造成项目建设贷款的金融风险积聚到一定程度容易衍变为财政风险。审计署2009年度审计工作报告反映，调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底的政府性债务余额合计2.79万亿元，其中2009年度新增债务达1.04万亿元。由此可见，地方政府性债务已达相当规模，且增长速度较快，地方财政风险开始凸现。
为了更好地防范财政风险，积极维护国家财政安全，今后一段时期的财政审计工作应多措并举，进一步加强对地方政府性债务尤其是融资平台的审计监督，通过揭示问题客观反映存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，通过反复揭示逐步推动建立健全地方政府性债务管理体制，将政府性债务纳入预算管理，接受人大和社会监督，规范债务性资金的管理使用。同时，推动建立健全科学的地方领导干部考核体系，将控制债务规模和化解旧债工作纳入考核范围，促使地方政府设立偿债准备基金和债务风险预警机制，有效化解政府性债务，降低财政风险，切实维护国家财政安全。此外，推动融资平台公司规范治理结构，加强内部控制，加强债务资金管理使用情况的信息披露，提高透明度。
三、深化财政审计工作的建议
一是积极转变观念，树立科学的审计理念。新时期财政审计工作以科学发展观为指导，坚持审计工作二十字方针，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，紧跟新时期审计工作发展需要，积极转变审计观念，从传统的揭露和查处问题，向注重揭示体制、机制、制度层面问题转变，同时积极关注财政绩效审计工作，通过财政审计工作开展推动国家宏观体制机制健全和政府绩效管理水平提高，发挥财政审计的建设性作用。
二是统一研究部署，提高财政审计的层次和影响力。为更好提升财政审计大格局成果，进一步提高财政审计的层次和影响力，财政审计大格局领导小组应围绕审计工作报告和审计结果报告要求，加强统筹部署，在目前财政审计组织方式一体化的基础上，更加注重大财政口各业务司局年度审计项目计划的内在联系性和相互衔接度，在开展科学调查研究的基础上，结合宏观政策执行、体制机制健全和经济社会热点问题等方面内容，按财政科目分类，统一组织全国审计资源，有针对性地选取部分关联度高的专题开展重点审计调查，对所取得的审计成果加大综合分析提炼力度，从多层次、多角度、多方位加以揭示和反映，最终达到通过审计促进改革和规范提高的目的。
三是提高学习能力，满足财政审计科学发展的需要。随着经济社会的逐步发展，新时期的财政审计工作对审计人员提出了更高要求，不仅需要核查问题的能手，更需要分析研究问题的高手。为满足新时期财政审计工作科学发展需要，应培养审计人员树立终身学习的理念，自觉处理好学习和工作的关系，坚持学习工作化、工作学习化。通过组织系统性地集中培训、结合自身特点有针对性地安排自主学习，逐步培养起审计人员的职业敏感性、洞察力和综合分析能力，提升审计人员审计能力和审计工作水平，推动财政审计持续不断的进步和发展。
四是创新工作方式，提高财政审计工作水平。新时期财政审计工作应注重增强创新的主动性和积极性，推动财政审计工作持续科学发展。进一步创新审计思路，丰富审计成果，打造精品和高端财政审计产品；进一步创新组织方式，积极构建财政大格局审计，提高财政审计的整体性和宏观性；进一步创新技术方法，加大计算机在财政审计中的应用程度和水平，提高财政审计工作效率和水平；进一步创新成果利用，加大综合分析提炼力度，提升财政审计层次和影响力。（审计署广州办 潘海洋）
公共财政。公共财政理论的最早奠基人是18世纪英国经济学家亚当·斯密，在其经济学著作《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论的框架。
经过两个多世纪的研究和发展，公共财政理论日趋完善。公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场机制发挥资源配置的基础性作用，也就是说凡是市场可以有效配置资源的领域，都应让市场机制去发挥作用。但是，市场机制配置社会资源存在固有缺陷，不能有效地向社会提供公共产品和公共服务。为有效解决市场失灵，必须借助市场机制之外的资源配置机制来弥补这一缺陷，即政府配置资源机制。政府为履行提供公共产品和公共服务这一职能，必然要形成一定的分配关系或分配活动，以及与市场经济相适应的财政体制，这就是公共财政。
财政审计。财政作为政府行使职能和进行社会公共活动的一种财力保障，代表国家支配和管理公共经济资源。财政和政府其他预算执行部门，作为财政资金的管理和使用者，运用资金的效率和效果究竟如何，需要客观公正独立的外部监督和评价，国家审计作为政府监督评价体系的重要组成部分，依据宪法和审计法赋予的职责，责无旁贷地承担起这一重任。
十七大报告提出“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”、“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”。可见，建立公共财政体系是我国财政体制改革的基本方向，财政审计作为国家审计的重要组成部分，必须紧跟财政体制改革步伐，积极推动制度建设和体制机制完善，并在法定职责范围内，依法对财政和其他预算执行部门分配、管理、使用财政资金，提供公共产品和公共服务的行为进行监督和评价，以促进提高资金使用效益和部门管理水平。
由此可见，公共财政主要解决在公共化改革中财政应该干什么、怎么干的问题。财政审计则是依据法律赋予的职责和权限，站在独立的第三者角度，对公共财政应该干什么、干的怎么样进行客观公正的监督和评价。通过财政审计工作开展，推动公共财政体系建设，促进科学合理地提供公共产品和公共服务、规范高效地使用财政资金。
二、公共财政框架下财政审计发展探析
为了更好地完善公共财政框架体系、提高财政资金使用效益，充分发挥保障经济社会平稳较快发展的审计免疫系统功能，财政审计应坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字工作方针，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，贯彻落实“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体思路，牢固树立科学的审计理念，进一步改进和深化财政审计工作，提升财政审计的层次和水平，增强财政审计的科学性、整体性、宏观性和建设性。
（一）继续加大查处重大违法违规和经济犯罪问题力度，促进反腐倡廉建设，发挥财政审计监督作用。
继续坚持以真实性、合法性审计为基础，揭露、查处财政部门和其他预算执行部门在管理和使用财政资金中的重大违法违规和经济犯罪问题，是切实履行财政审计监督职能的基本要求。2007年至2009年，审计署工作报告发现和查处了352起涉嫌违法犯罪案件线索，移送纪检监察部门和司法机关后，有149人被依法逮捕、起诉或判刑，281人受到党纪政纪处分。工作报告中仅中央部门预算执行审计部分就揭露和反映了违法违规、损失浪费和管理不规范等问题金额614.34亿元。可见，财政审计为政府加强和改进预算管理工作以及人大和社会公众加强对预算的监督提供了可靠依据，也为严肃财经纪律、推进反腐倡廉建设发挥了重要作用。
按照国务院“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，财政审计工作应进一步加大揭露、查处违法违规和经济犯罪问题的力度、广度和深度，并以审计工作报告、审计结果报告、要情要目等形式予以揭示和反映，充分发挥审计的监督作用。同时，在现有审计结果公告的基础上，进一步加大公告的力度和范围，以此带动媒体、舆论和公众等社会力量，加大监督力度，促进政府部门更加合法合规、科学高效地管理和使用财政资金，切实提高资金使用效益，达到以审促改、以审提效的审计目的。
（二）注重揭示体制、机制、制度层面问题，提出审计意见和建议，促进体制、机制、制度改进和完善，发挥财政审计建设性作用。
按照审计署2008至2012年审计工作发展规划要求，近几年的财政审计在坚持揭露、查处重大违法违规问题和经济犯罪线索、发挥财政审计监督作用的基础上，更加注重揭示和反映体制、机制、制度层面问题，并通过审计工作报告、审计结果报告、简报信息等多种形式予以反映，提出改进建议和意见，充分发挥财政审计的建设性作用，取得了较好的成效。
在财政审计的反复建议和持续推动下，全国人大预算工委要求财政部在提交2000年中央预算草案的同时报送部门预算，有效地促进了中央部门预算改革的启动。至2010年，报送全国人大审议的部门预算数量达到98个，基本涵盖了所有非涉密中央部门，提高了部门预算的透明度。经过财政审计多年努力，自2001年起，财政部陆续出台了《关于深化‘收支两条线’改革，进一步加强财政管理意见的通知》、《关于加强政府非税收入管理的通知》等系列文件，将部分预算外资金分批纳入了预算管理，逐步缩小了预算外资金的规模，2010年，财政部出台的《财政部关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》规定，自2011年1月1日起，除教育收费纳入财政专户管理、交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算外，其余预算外收入全部纳入一般预算管理，进一步提高了政府预算的完整性，为财政资金更加规范管理夯实了基础。经过财政审计多年持续不断地揭示和反映，财政部、国家税务总局于2009年出台了《财政部、国家税务总局关于调整卷烟产品消费税政策的通知》和《国家税务总局关于加强白酒消费税征收管理的通知》，部分改进和完善了消费税税制设计不科学的问题，在金融危机全球肆虐的情况下适时增加了我国财政收入，缓解了收支矛盾，增强了抗击危机能力。
在看到财政审计发挥作用的同时，也应当清醒的认识到，随着改革的不断深化和发展，公共财政框架体系的搭建过程中仍然存在诸多欠缺和不完善的地方，审计作为国家的经济卫士，任重而道远，为了更好发挥审计免疫系统功能，有效推动体制、机制、制度的改进和完善，财政审计工作应结合实际，从微观着手、宏观着眼，采取审计报告、信息简报等多种形式，借助媒体公众等一切监督力量，努力做到五个“着力推进”：
着力推进完善中央部门预算管理。推动进一步完善和改进中央部门基本支出定员定额和项目支出定额标准体系，提高公开性和透明度，增强预算资金分配的科学性和准确性；推动财政总预决算和中央部门预决算的有效衔接，将应纳入的资金全部纳入预决算管理，不该纳入的予以剔除，确保两者的一致性和完整性；推动中央部门预算信息的进一步公开，一方面继续扩大报送人大审议的部门预算范围，另一方面推动中央部门预决算信息进一步向社会公开，借助人大和社会力量更好地监督中央部门预算管理工作。
着力推进完善财政管理体制。推动省直管县和乡财县管等财政管理改革，促进政府和财政层级的扁平化改革，减少政府和财政管理层级，提高管理效率；推动建立财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财政体制，增强基层政府提供公共产品和公共服务的能力。推动建立完善省以下国有资本经营预算，并纳入政府预算体系。
着力推进完善转移支付制度。推动形成统一规范透明的转移支付制度，优化转移支付结构，科学合理分配转移支付资金，继续扩大一般性转移支付资金的规模和比例，加大一般性转移支付资金投向中西部地区的力度，均衡地区间财力。同时，推动清理整合专项转移支付项目，专项转移支付资金进一步向农业、教科文卫、社会保障、环境保护等民生领域倾斜，切实改善民生保障水平。
着力推进完善税收制度。推动健全和完善有利于支持企业自主创新能力建设的税收制度，促进经济发展方式转变；推动健全和完善有利于环境保护、节能减排和资源合理利用的税收制度，适当扩大资源税征收范围、完善计征办法，实施鼓励节能减排的税收政策、健全激励和惩罚机制，改进和完善矿产资源有偿使用制度、健全和完善生态补偿机制，通过税收体制的健全完善促进资源节约型和环境友好型社会的建立。
着力推进经济发展方式转变。通过推动建立科学合理的地方政府考核评价体系和财税奖惩机制，改变地方政府一味依靠基建投资的粗放式经济增长方式，优化政府投资结构，提高地方政府公共服务保障水平和改善地方投资环境，同时深化收入分配改革，提高居民消费能力，促进消费、投资、出口的协调发展以及第一、二、三产业的合理增长，切实转变经济发展方式。
（三）大力推进绩效审计，提高财政资金的使用效益，促进政府绩效管理水平提高，发挥财政审计免疫作用。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国公共财政框架体系已初步建立，政府部门、财政资金管理使用部门和社会公众对财政资金使用效益和效果的关注度日益提高。根据受托责任要求，我国审计部门一直在积极探索中国特色绩效审计之路。审计署2008至2012年审计工作发展规划中要求，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。近几年，财政审计工作在开展绩效审计的力度、深度、广度方面均有了大幅提高，在继续深入揭露查处重大违法违规问题的同时，更加注重促进体制、机制、制度的完善以及财政资金使用的经济性、效率性和效果性。
但还应该看到，我国财政绩效审计工作仍处于起步阶段，绩效评价制度、评价体系、审计理念、审计环境、审计力量等诸多因素离财政绩效审计工作的要求还有一定差距。为了更好地发挥免疫作用，财政审计工作应在认真开展调查研究的基础上，将绩效审计与预算执行审计、财政财务收支审计、省部长经济责任审计、专项财政资金审计调查以及完善体制机制和推动深化改革等有机结合起来，通过实践摸索，做好三方面工作：一是通过对国家宏观政策和其他涉及公共利益、政府自身管理的相关政策贯彻落实情况开展绩效审计，揭露政策执行中存在的问题，分析影响政策落实的原因，提出审计建议和意见，促进宏观政策目标实现；二是关注政府责任履行情况，揭露政府存在的管理不足，逐步推动建立健全责任追究制度，促进政府部门提高绩效管理水平；三是在充分理解吸收国家有关政策规定和法律法规、国家、行业或地区性标准、被审计单位的内部规定、专业机构研究或制定的专业标准等基础上，逐步建立起科学合理的大财政审计格局下绩效评价的通用指标以及预算执行、专项财政资金和经济责任审计等专用指标，建立健全绩效评价体系，在科学合理的评价体系下开展财政审计工作，通过财政绩效审计促进提高资金的使用效益。
（四）立足防范财政风险，积极维护国家财政安全，发挥财政审计预警作用。
随着地方经济发展和城市化进程推进的逐步加快，特别是2008年发生全球性金融危机以来，中央政府为应对危机实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了扩内需、保增长的4万亿一揽子投资计划，各地方政府积极配合中央经济刺激计划，加大基础设施投资力度。但是面临的现实问题是，地方政府虽然投资欲望旺盛，却缺乏足够的财政资金支持，且受预算法约束，地方政府不能有赤字。在这种情况下，为解决项目资金缺口问题，许多地方政府借助融资平台与金融机构开展合作，在一定程度上解决了项目资金的缺口问题。不过我们应清醒地看到，这种融资模式运作下，地方财政的赤字和债务规模处于隐性状态，真实规模不易掌握，且缺乏严格的外部监督，资金管理使用的透明度不高；基础性设施建设项目大多具有公益性，盈利能力不强，依靠自身收益偿还贷款具有一定压力。平台公司所具有的政府性色彩，导致财政往往承担着兜底还债的责任，造成项目建设贷款的金融风险积聚到一定程度容易衍变为财政风险。审计署2009年度审计工作报告反映，调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底的政府性债务余额合计2.79万亿元，其中2009年度新增债务达1.04万亿元。由此可见，地方政府性债务已达相当规模，且增长速度较快，地方财政风险开始凸现。
为了更好地防范财政风险，积极维护国家财政安全，今后一段时期的财政审计工作应多措并举，进一步加强对地方政府性债务尤其是融资平台的审计监督，通过揭示问题客观反映存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，通过反复揭示逐步推动建立健全地方政府性债务管理体制，将政府性债务纳入预算管理，接受人大和社会监督，规范债务性资金的管理使用。同时，推动建立健全科学的地方领导干部考核体系，将控制债务规模和化解旧债工作纳入考核范围，促使地方政府设立偿债准备基金和债务风险预警机制，有效化解政府性债务，降低财政风险，切实维护国家财政安全。此外，推动融资平台公司规范治理结构，加强内部控制，加强债务资金管理使用情况的信息披露，提高透明度。
三、深化财政审计工作的建议
一是积极转变观念，树立科学的审计理念。新时期财政审计工作以科学发展观为指导，坚持审计工作二十字方针，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，紧跟新时期审计工作发展需要，积极转变审计观念，从传统的揭露和查处问题，向注重揭示体制、机制、制度层面问题转变，同时积极关注财政绩效审计工作，通过财政审计工作开展推动国家宏观体制机制健全和政府绩效管理水平提高，发挥财政审计的建设性作用。
二是统一研究部署，提高财政审计的层次和影响力。为更好提升财政审计大格局成果，进一步提高财政审计的层次和影响力，财政审计大格局领导小组应围绕审计工作报告和审计结果报告要求，加强统筹部署，在目前财政审计组织方式一体化的基础上，更加注重大财政口各业务司局年度审计项目计划的内在联系性和相互衔接度，在开展科学调查研究的基础上，结合宏观政策执行、体制机制健全和经济社会热点问题等方面内容，按财政科目分类，统一组织全国审计资源，有针对性地选取部分关联度高的专题开展重点审计调查，对所取得的审计成果加大综合分析提炼力度，从多层次、多角度、多方位加以揭示和反映，最终达到通过审计促进改革和规范提高的目的。
三是提高学习能力，满足财政审计科学发展的需要。随着经济社会的逐步发展，新时期的财政审计工作对审计人员提出了更高要求，不仅需要核查问题的能手，更需要分析研究问题的高手。为满足新时期财政审计工作科学发展需要，应培养审计人员树立终身学习的理念，自觉处理好学习和工作的关系，坚持学习工作化、工作学习化。通过组织系统性地集中培训、结合自身特点有针对性地安排自主学习，逐步培养起审计人员的职业敏感性、洞察力和综合分析能力，提升审计人员审计能力和审计工作水平，推动财政审计持续不断的进步和发展。
四是创新工作方式，提高财政审计工作水平。新时期财政审计工作应注重增强创新的主动性和积极性，推动财政审计工作持续科学发展。进一步创新审计思路，丰富审计成果，打造精品和高端财政审计产品；进一步创新组织方式，积极构建财政大格局审计，提高财政审计的整体性和宏观性；进一步创新技术方法，加大计算机在财政审计中的应用程度和水平，提高财政审计工作效率和水平；进一步创新成果利用，加大综合分析提炼力度，提升财政审计层次和影响力。（审计署广州办 潘海洋）
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