浅谈环境审计风险的防范措施
朱立辉(审计署驻昆明特派办)
【发布时间:2010年10月09日】
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    为充分发挥审计维护国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,审计署公布了《审计署2008至2012年审计工作发展规划》(以下简称“规划”)。规划指出,“以落实节约资源和保护环境基本国策为目标,维护资源环境安全,发挥审计仔促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用”,对“土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计,重点揭露和查处破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等重大问题”,“对水、大气、固体废弃物、生态保护等”进行审计,“对土地出让金和土地开发整理资金的征收、管理和使用情况”进行审计,“对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查”,“着力构建符合我国国情的资源环境审计模式,2012年初步建立起资源环境审计评价体系”。
    根据审计署的工作要求,结合目前环境审计的开展情况,笔者认为在开展环境审计过程中还存在着一些风险,需采取措施加以应对。
    一、环境审计风险的成因
    审计风险通常包含固有风险、控制风险和检查风险,笔者认为环境审计的三类风险主要表现在以下方面:
    一是环境政策标准的变化性和环境保护信息披露的非强制性,导致固有风险环境政策标准的更新变化,进一步加大了运用的难度。我国相继颁布了一系列环境保护的法律、法规,建立了环境保护的法律规范和技术标准。但随着经济和社会的发展,以及环境破坏的日趋严重,新的环保法规、技术标准会大量出台,而旧的法规、技术标准会逐步废止,从而导致环境审计的法律法规环境不断变化、法律与法规体系日趋复杂。在审计标准方面,审计署作为最高审计机关亚洲组织环境审计委员会秘书处所在单位,负责起草了《环境审计指南(讨论稿)》,但至今没有颁布实施。而且这只是最高审计机关亚洲组织专门用于规范亚洲地区环境审计的宏观指导性文件,缺乏具体的操作性。鉴于客观条件的种种限制,使得环境审计主要依靠审计人员的职业判断,加大了运用的难度,进而增加环境审计的固有风险。
    尽管近几年我国政府极力倡导上市公司自愿披露环境信息,但由于人们的环境意识淡薄,以及缺乏披露环境信息的规范,在这种非强制的环境信息披露体制下,致使任何机构都有可能为了自身利益,而隐瞒部分环境保护信息。同时,如果环境会计信息仅仅以自愿披露的方式进行,还会导致部分机构完全根据自身需要和习惯的方式进行不同形式的披露,使呈现在外部使用者面前的环境保护信息不仅缺乏可比性,而且信息的效用也得不到保证。此外,国家针对一些重大环境审计项目进行的投资,这些项目披露的信息主要也是环境保护项目资金使用情况,形成环境审计固有风险。
    二是审计机关内部运作机制导致控制风险
    审计机关内部运作机制是将审计任务层层指定和分解,实质就是任务的的逐步委托过程。将某一环境审计项目由审计署各职能机构逐级委托到具体的审计人员,在逐步的委托过程就增加了信息的传递环节,进而影响信息传递的真实性。
    在任务的逐步委托过程中,从审计部门到从事具体审计工作的人员形成了两层委托代理关系:一是审计部门负责人(委托方)与审计外勤负责人(代理方)之间形成的委托关系;二是审计外勤负责人与项目审计人员(代理方)之间形成的委托关系。实际上,由于审计外勤负责人、项目审计人员直接面对被审计单位,能够掌握被审计单位的环境管理风险和各种环境保护信息。但是,审计外勤负责人、项目审计人员提报不完整环境审计项目信息时,审计部门负责人在不完整的信息下做决策,就隐含着环境审计控制风险。
    三是审计人员胜任能力和审计手段的限制导致检查风险
    环境审计毕竟是审计的新兴领域,涉及财务、环境、工程相关内容,审计业务具有复杂性,要求审计人员具备专业胜任能力。以目前的环境审计经验和条件,审计人员要达到执业上敏锐的分析能力和准确的判断能力,还有一段距离,使得环境审计的效果与审计信息的需求之间,产生了一个“期望差”,而这种“期望差”正是潜伏审计风险的重要因素。此外,现有审计手段有限,也使审计人员只能在一定的范围或程度上揭露企业在环境经济活动方面的重大错误,产生审计检
    二、防范环境审计风险的措施
    1.建立、健全环境审计技术标准,完善环境信息披露制度,规范审计项目运作,降低固有和控制风险。目前,环境审计面临的一大难题就是如何建立合理的审计项目运作贵发和评价指标体系。要从四个方面做好这项工作:一是建立一般型评价标准,从审计目的、类性、审计方式、审计方法等方面建立评价标准;二是按不同的环境审计对象建立评价标准,结合环保法律、法规、标准建立技术性评价标准,具体可分为水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标体系;三是逐步完善环境信息披露制度,规定环境信息的披露标准、程序。通过评价标准,细化环境审计项目信息需求,从被审计单位、审计项目组、第三方来源等方面获取环境审计项目的信息。四是在项目运作过程中尽量减少项目的组织指挥环节,实行扁平化的项目组管理模式,减少信息传递环节,保证信息的真实完整,降低项目运作的控制风险。
    2.提高审计人员素质,尝试多种审计方法,降低检查风险。
    由于我国开展环境审计时间不长,实践中审计人员多是以财务、工程审计知识见长,对于环境审计缺乏必要的专业技术和手段等,离全面开展环境审计的要求尚有距离。因此,要不断提高人员素质,从而使应环境审计的需要。一是通过进行专门理论培训、经验交流会等方式,提高审计人员的综合素质;二是加强审计人力资源整合,将不同专业和业务特长的人员组成环境审计小组,形成团队的审计能力;三是引入专家,加强与环保部门专家的沟通交流,环保部门由于从事专业规划、管理、组织、协调及监控,具备专业技术能力,代表政府对社会的环保工作进行管理、监督,审计作为环境经济监督部门应与环保专业部门加强沟通交流,在环境经济效益的评价方面做到资源共享。
    三、积极尝试多维度审计分析方法
    成本有效性分析法,它用于审计评估环保项目的立项必要性和可行性。分析方法是:以项目的预期效益为基准,对项目进行实际分析评估,若该项目能产生应有的或预期的效益,则该项目的支出是必要的、有效的。如通过开座谈会、现场调查等方式调查修建的风沙防护项目的实际防护效果(实际挡沙量或治沙成果)。发现在某两处安置的风沙防护栏内无沙子,进一步调查发现:这两个地段及周围地区的植被良好,附近又无沙源,这两个项目是没有效益的。
    最大效益分析法,它用于评价环保项目的设计是否科学。分析方法是:根据国内、外环保措施的理论和实践,若该项目具有最大效益,那么科学的设计方案应是什么,然后将科学方案与实际项目方案对比,从而找出实际项目的设计缺陷。如某野生动物通道具有最大效益,那它应满足通道位置是在动物集中通过的地区、通道颜色与周围环境相协调、并设置了必要的诱导措施等。我们用这些条件与实际的野生动物通道相比较,发现设计院在设计动物通道时只有动物从该地区通过的种群情况,没有通过的动物数,并且调查的通道均未设置诱导措施,19个桥梁通道有8个通道或通道附近的颜色与周围环境不协调,这种项目实施能否达到应有的效益,则称为审计关注的重点。
    最低成本比较法,它用于审计分析环保项目的经济合理性。分析方法是:在同类环保项目中,选定参照对象,将各标段项目的支出成本与参照对象进行对比,以确定环保项目的经济合理性。如在审计冻土保护项目时,为尽量避免工程成本的差异性,我们选择施工条件最艰苦的两个标段作为参照对象,采用图形化分析方法,对各标段冻土保护项目的成本进行分析、比较,发现部分冻土保护项目的成本偏高,这就为进一步挖掘项目成本偏高的原因提供线索。(朱立辉)
    
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