深化预算执行审计的对策选择
詹红梅(吉林省审计厅)
【发布时间:2010年10月08日】
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    《审计法》明确规定了政府及其各部门的财政收支依法接受审计监督,又表述了对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。财政收支与预算执行,两者既有相通点,又各自具有不同的涵义,财政收支审计是预算执行审计的分支,预算执行审计涵盖了财政收支的基本面。审计法实施十几年来,预算执行审计由当初的“上审下”过渡为“同级审”和“上审下”共存的局面,目前又进入构建国家财政审计大格局的新阶段。在新的形势下,既要深化各级财政审计,更要推动深化地方预算执行审计,才能适应形势任务的需要。在财政体制不断深化的大背景下,预算执行审计如何加快变革,是一道全新的课题。现就深化预算执行审计表达几点看法。
    一、影响预算执行审计的多元因素
    预算执行不单单是财政收支问题,它涉及财政政策的履行及其效果,是政府绩效的实际反映。由于各地情况不同,影响预算执行审计的主客观因素差异较大。从基层来看,主要集中在以下几点:
    一是现行体制的制约性。在现行行政管理体制中,沿袭了较长时间的条块分割的历史。随着改革的不断深入,又形成了与财政关系关联度密切的多种经济成份。加之审计法关于审计管辖的约定,又导致各级审计机关属地分审的局面。在这种体制下,对预算执行审计的牵制面比较大。尤其是与预算执行和政府负债直接联系的国税部门、金融部门以及使用公共财政资金的审计管辖以外的部门和单位,要么不能审,要么只能部分“上审下”,致使不同层面的预算执行审计不全面,缺少全覆盖,如其说是预算执行审计报告,其内在涵义只是同级财政审计报告,所反映的预算执行有着很大的片面性。同时,预算执行审计要对人大和政府双重报告,双向负责,有的地方受政府影响,重大问题难以如实反映。
    二是审计内容的复杂性。国家实行分税制的财税体制改革以后,又推行了转移支付制度,这一重大改革,使各级地方政府的财政预算内容发生了重大变化,已由单纯的一般性财政收支预算扩容为包括一切公共财政资金收支的预算。省、地财政部门要负责转移支付资金的管理和拨付,县级财政部门还要承担拨付使用的具体职能。在这种趋势下,财政预算不断扩大化。尤其转移支付资金层层下拨,县级到位较晚,直接影响到县级预算,只能在决算时算总账。同时,转移支付资金在用途上的多样化,复杂了财政管理和监督关系,模糊了审计管辖范围,导致预算执行审计的复杂化,不易正确反映预算执行的真实情况。
    三是审计技能的落后性。在新的形势下,预算执行审计不再是一般意义上的财政收支审计和真实、合法性审计,它已事关财政安全和经济安全,必须以“三E”的视角去对待预算执行审计。目前,社会已普遍关注预算执行的管理水平、经济效益和社会效益,对国家审计寄予厚望。但是,地方审计机关的审计技能明显不适应任务需要,基层审计机关的AO系统审计处于起步阶段,审计成果的科技含量较低。即使没有审计管辖限制,审计的科技应用也滞后于财税和金融的开发利用。尤其是预算执行审计处于效益审计的转型期,对预算执行的绩效审计还是一个弱项或缺项,导致预算执行审计面过窄,还不能提升审计的更高目标。
    四是审计成果的局限性。预算执行审计的最大目的是成果利用,推动完善预算管理制度。但是,目前的预算执行审计在成果利用上有着一定的局限性,尚未实现目的最大化。由于审计报告时间在人代会通过财政预算执行情况报告之后,使财政部门年初预算编制不完整、随意调整支出预算等问题的整改失去实效性,加之是实行上年度审计,发现的问题多数难以在下一年度调整和纠正,使审计成果大打折扣,弱化了审计成果的效应。同时,在向人大常委会报告时,有的审议,有的对审计工作报告的审议流于形式,又缺少必要的再监督机制,难以使审计成果快速转化和利用,催生一些突出问题依然屡审屡犯。
    二、深化预算执行审计的对策选择
    预算执行审计作为一种常态审计和审计工作的主轴线,在构建财政审计大格局,推动财政深化改革和优化结构上,应采取以下主要对策:
    (一)理念变革。思想是行动的先导,理念决定观念。在新的形势任务面前,就如何对待预算执行审计上,有必要进行一次重大的理念变革。改变传统的、单一的就财政审计而审计的做法,将预算执行审计作为全部政府性资金审计的一条主线,纵向横向进行贯穿,把着眼点和落脚点放在维护财政安全和经济安全上,放在推动建立健全更加统一完整的预算管理制度建设上,以全新的理念推进预算执行审计,实现新的突破,取得新的进展。要通过理念变革。树立预算执行审计科学发展和服务发展的思想,从而对预算执行审计加强科学管理,创新预算执行审计模式和方式方法,尽快形成预算执行审计的大格局。
    (二)体制再造。在现行审计法律法规有关审计管辖维持不变的情况下,预算执行审计本身也要从体制上分析和揭示存在的问题,加快体制再造,从体制上实现新的突破。首先,实行上下统筹组织。对预算执行审计,由审计署上下统筹直线组织,统一方案,明确审计对象、审计范围、审计内容、审计目标和审计目的。通过统筹组织,有效解决审计管辖问题。其次,扩大授权审计范围。预算执行审计作为重大审计事项,要按照审计法的规定,由有审计管辖权的审计机关,扩大授权审计范围和对象,切实改变能管的审不了、能审的管不了现象,以增强审计的公信力。再次,推进现有法规落实。按照《审计法实施条例》有关经当地政府批准,对其他利用公共财政资金的单位、项目进行审计的规定,对涉及预算执行的财政资金建立起新的审计管理体制,以扩大审计覆盖面。
    (三)机制创新。深化预算执行审计,关键是创新机制,以机制促进创新。首先要完善计划管理机制。在上下统筹计划的同时,围绕预算执行审计实行计划组合和项目之间的整合,在分别审计的基础上,重在为预算执行审计服务。其次是创新审计制度体系。针对预算执行审计的大格局,从当地出发加快制度建设,形成更加具体、更具特色和特点的操作规范及审计流程,以规范预算执行审计。再次要创新组织保障机制。要建立健全预算执行审计领导负责制和逐级负责制,主要领导从沟通协调、质量保证等环节上负责。地方审计机关要对上一级审计机关负责,反映问题,总结经验,创新工作,形成上下一盘棋,推动预算执行审计不断深化。各级审计机关要从人力物力上向预算执行审计倾斜,建立强有力的组织保障,确保预算执行审计大格局的形成。
    (四)职能转变。要根据形势变化和社会的需求与维护财政、经济安全的需要,改变预算执行审计单一查处和揭示问题的传统做法,把审计的职能定位在推动预算管理制度完善上,服务于公共财政体系建设和财政安全上。要将监督手段转化为服务途径,把服务贯穿于预算执行审计全过程。要在查处违法违规问题的同时,重点揭示和反映体制机制性问题。同时要在“两个报告”中提出有针对性、可操作、有利于科学发展的审计建议,把服务体现在审计成果上,把职能反映在服务上,以职能转变深化预算执行审计。此外,要针对提出的审计建议,强化整改再监督,以促使审计成果的目的最大化。
    (五)方式优化。创新审计方式方法,是深化预算执行审计的基础。要针对预算执行审计涉及面广、工作量大、建设项目多的特点,从各自实际出发,善于创新审计方式方法。一要积极推进AO系统审计。根据审计客体的计算机应用水平,积极跟进AO系统审计,以提高审计效能。二要实行多个审计项目结合。把预算执行审计与财政收支审计、建设项目审计、经济责任审计、绩效审计、环境审计等有机结合,达到多果一用的目的。三要推进预算执行审计转型。把单纯的预算执行审计向效益型审计转移,使之两者结合,更加符合社会需求。四是积极探索联合审计模式。改变审计机关“独立作战”的方式,积极探索建立人大、财政、审计等部门联合审计模式,以共同评价预算执行的基本情况,改事后评议为事中参与,变事后监督为全程监督。
    (六)行为改进。深化预算执行审计,形势在变化,道路还漫长,需求在增长,今后将遇到许多新问题新情况,这就要加强问题的研究和形势的判断。要适应目标任务的需要,重要一环就是要改进行为方式 ,在依法审计的同时,更要推进文明审计。注意加强与被审计单位和有关部门沟通,认真听取各方面意见,深入分析研究,确保审计结果的真实可靠。坚持实行服务和廉审承诺,广泛开展社会调查和审前调查,征询和确定与预算执行相关的审计项目,接受社会和群众的监督,增加预算执行审计的透明度、公告度和公信力,力求预算执行审计的实事求是和客观公正,经得起历史和人民群众的检验。(詹红梅)
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