审计执行力初探
贺荷(江苏省徐州市审计局)
【发布时间:2010年09月29日】
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    摘要:我国国家审计机关于成立之初所选择的行政管理模式和地方机关的双层领导管理形式是与当时经济社会形态相适应的。随着社会变化,我国政府职能的转变,审计机关在运作过程中暴露出不同程度影响审计执行力的问题。本文从我国审计机关在审计执行主体独立性不够、审计执行机制有待改进、审计资源需要整合等审计管理方面进行思考,为使审计机关的职能转变,提高审计执行力等内容提出解决方法。
    关键词:审计 管理  提高 执行力

    一、引言
    我国国家审计机关成立于1983年,根据当时的经济社会形态,我国的国家审计采用了与之相适应的行政管理模式,地方机关采取了双层领导的管理形式。随着近年来经济全球化趋势越来越明显,我国市场经济呈加速度形态发展,我国在经济环境、政治环境、法律环境等客观条件发生了极大变化的过程中,审计工作也在与时俱进,取得长足发展。但审计机关在运作中由于各种原因,暴露出了审计管理尤其是审计执行力不强的问题。
     二、我国国家审计执行力的现状
    (一)审计结果缺乏透明度
    自审计机关成立二十多年来,我国国家审计的审计工作都是处于封闭运行状态。审计项目的计划有各级审计机关自行确定后报本级政府审批;审计项目在实施过程中由审计人员具体实施;审计报告和审计决定,仅在在审计人员和被审计单位相应负责人进行交流沟通,公众知情度低,事件透明度缺乏。虽然近两年来审计结果有所公告,不但数量比例极低,而且其中的内容也是有所保留,并不能反映事件的全貌。
    (二)审计执法难度大
    目前,我国各级审计机关在工作中实行的是自我约束、自我监督、自我奖惩。审计实施和处理处罚相关监督机制、制约机制尚未完全建立。虽然在理论上建立了一些规范和办法,但处理处罚力度不大,或审计机关没有相应的处理处罚权力,这远远不适应实施过程中各种意料之外的情况出现,满足不了意想不到的新形势的需要。实际工作中,审计部门对被审计单位的有些违法违规事件的处理处罚的随意性较大,有时会以罚代法或经领导批办免予执行。这就导致被审计单位违规违法事件连年发生,且无改正之举。这必然使审计执行的成本处于高位。
    (三)自身建设方面存在问题
    具有代表性的是在2008年度引起社会高度关注的某特派办建设职工宿舍事件。虽然在事件中审计署领导利用多种场合反复强调,要坚决抓好审计机关自身建设,特别是要加强各级审计机关领导班子和审计队伍的思想政治建设、党风廉政建设,提出审计机关必须做到带头坚持依法审计,带头严格遵守法规纪律,带头厉行勤俭节约、反对奢侈浪费。 但每个纳税人对“审计风暴”拍手称快的同时还要对本机的审计机关的执行力心存疑虑。
    (四)审计人员素质参差不齐
    由于审计人员的个体素质以及审计机关的群体素质参差不齐,分析、推测、判断问题角度不一样,决策水平高低不齐,肯定会带来审计执法的多样性和审计质量的风险性。个别审计机关和审计人员故意利用这一点来规避审计法律、法规,为个人或小集团谋取利益,也导致审计执法效果不佳。
    (五)审计机关经费不足
    这种现象出现在地方审计机关,尤其是欠发达地区的县级审计机关尤为突出。在欠发达地区的财政供应能力有限,虽然在《审计法》中规定审计机关的经费由本级财政保证,但无米下锅的地方财政保证审计人员的基本工资已经是捉襟见肘,对审计经费的保证只能是一纸空文。这种现象必然影响审计的执行力。
    三、我国国家审计执行力的现状分析
    (一)我国国家审计机构的模式
    1983 年 9 月 15 日,中华人民共和国国家审计署正式成立,这是我国最高的国家审计机关,隶属国务院总理,在县级以上各级人民政府下设立审计机关,受上级审计机关和同级人民政府的双重领导。1994 年 8 月 31 日颁布了《中华人民共和国审计法》。在当时我国的国家审计选择了行政模式,地方审计机关接受上级审计机关和同级人民政府的双重领导是与我国的国情相适应,符合当时我国所处的改革开放初期和计划经济的经济体制。经过二十多年的发展,我国的国家审计职能在不断扩大,理论研究不断深入,为政府履行监督职能的同时为政府有关政策的制定提供了公正的信息和参考的依据。
    但过去的二十年,我国在经济、政治、科技、社会等各个方面发生的翻天覆地的变化:我国的经济体制由原来的计划经济转变为市场经济,改革开放越来越深入并且加入WTO成为世界贸易组织的成员;我国的政府职能在经历着由管理型政府向服务性政府转变;单位内部的管理方式和应用的管理工具也在不断进步;社会主义的精神文明建设和物质文明建设取得了突破性进展;国人的意识形态受到世界其他国家的影响和科学进步的冲击,与世界的联系愈加紧密,经济发展、时代进步,社会对审计的需求空前强大。在这种社会经济的变化中,国家审计也受到来自各个方面的冲击。我国国家审计执行力的现状有待改进。
    (二)我国国家审计执行力不足的现状分析
    1、审计执行主体。
    有些审计人员不能够从宏观和大局出发看待和处理问题,满足于把财务资料核查准确,把收缴额、罚没收入等指标看得过重,不能站在政府工作全局的高度谋划、安排和组织审计,不善于从当地社会经济发展的宏观层面揭露剖析问题、拿出解决问题的建议,因而影响了审计机关职能作用的充分发挥。对于重行政命令轻协商沟通的现象比较普遍,习惯于用行政方式管理审计业务,这样不利于提高审计质量、降低审计风险,也不利于调动审计人员的积极性和创造性。同时变革意识和创新能力不强,对社会经济形势的迅速发展不够敏感,对审计领域正在发生的深刻变化认识不足,习惯于用过去熟悉的方法开展审计工作,由此必然带来审计执行力差的结果。
    2、审计执行资源。
    目前审计机关的模式,使审计机关的经费和物质资源受本级财政的完全制约,审计机关的人事、薪酬在本级政府控制之中。这样的客观因素同时还导致了审计单位在本级人民政府中的地位以及与被审计单位关系。作为一线审计人员均有这样的经验:本级人民政府的行政命令堪比法律,即使有违规的现象发生也视而不见。在这样的制度下,审计执行力受阻也是不可避的。
    3、审计执行机制。
    一方面,我国审计机关内部机构之间业务交叉、职能重叠。审计机关的业务部门有的按被审计单位或行业、有的按资金性质来划分,导致业务、职能的交叉重叠。另一方面,按现有机构及其审计范围安排工作,造成任务有轻有重。审计对象和范围按部门归口管理,年度审计任务一般也按此原则分配,这样就造成有的部门人力资源不足,有的部门审计力量相对过剩,有的审计对象年年审,有的审计对象几年也审不了一次。同时,受审计管理体制、编制限制,上下级审计机关,彼此各自为战,审计资源难以整合,审计信息难以共享,导致审计资源不足与浪费并存,重复审计和审计监督盲区同在,审计资源的内耗大,审计执行力降低。
    4、审计环境。
    按照系统论的观点,审计组织是一个开放系统,同外界环境相互作用。审计的执行活动可以以能动的形式,改造着外部环境;而外部环境则以基础性的渗透形式,或者以决定性的制约形式,影响着审计执行的整个过程。环境适宜有利,不但可以使审计的执行过程受到较小的制约和牵制,而且由于各种外在助力的促进,可以大大增审计执行力。
    四、审计执行力的提高
    (一)改革和完善我国国家审计体制
    隶属于国务院的行政型模式在国家审计建立初期特定的国家政治经济环境下较好地发挥了审计监督在维护财经秩序,加强廉政建设,促进依法行政,保障国民经济健康发展方面的作用。然而这种审计模式毕竟有它的局限性,特别是地方各级审计机关在本级政府行政首长领导下,对本级预算执行情况进行审计监督,受政府委托向本级人民代表大会常委会报告审计工作情况,这种体制在一定程度上影响审计机关的独立性和审计监督的客观公正性,甚至出现人为干预审计机关依法审计。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和各方面条件的日趋成熟,改变我国目前的审计体制是一个可以探讨的思路。
    (二)改革现行审计经费预算拨付制度
    拥有数量充足的专项经费是国家审计机关保持其良好独立性的重要保证。在立法型审计体制下,审计机关接受各级人民代表大会的委托,依法独立对政府进行财政监督,审计机关与财政部门是监督与被监督的关系,但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批,审计是监督部门,而经费来自于被监督部门,经费不独立、得不到保障,审计工作不可避免地受到影响和制约。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责,从体制上理顺审计机关与财政部门的关系,切实解决审计机关履行职责所必需的经费,应改革现行的审计经费拨付,使各级审计机关摆脱各级政府在审计经费上的制约和约束,对于维护审计机关的独立性,保障审计机关依法有效地履行审计监督职责,提高审计执行力具有重要的现实意义。
    (三)培育执行主体良好的执行心态
    对审计组织而言,通过审计组织所描绘的可能通过审计人员共同努力而实现的推动本地社会发展的良好前景,以及审计人员本身的未来职业发展前景,使得其成为审计人员在执行中遇到挫折时的方向标,引导他们树立信心、克服暂困难,努力奋斗,最终取得胜利,发挥着内在支撑力的作用。同时建立健全激励机制并通过多种形式的合理奖励,可激发审计人员的执行热情,培养他们的朝气蓬勃的工作面貌,从而增时执行动力、增强执行责任感的重要途径。
    思想政治教育对于提高人的思想境界、解决人的认识问题、改善人的心态有着重要的作用。要加强理想和责任感教育,帮助审计人员树立工作责任感;其次就是通过耐心细致的思想政治工作,培养奉献精神和责任意识;再次,加强对其个人的人性关怀,努力解除他们的后顾之忧,增加他们对政府机关的归属感和感情。
    提高审计执行人员的执行素质和能力,必须强调建立学习型审计机关。首先要培养审计机关的学习氛围,形成审计机关内的学习压力,促使政府人员形成自觉学习和自我学习的良好习惯。审计机关的领导首先要提高认识,统一思想,增强机关内学习的动力和紧迫感,营造浓厚的学习气氛。其次,要为审计人员学习提供多渠道、多时空、多媒体学习的培训机制。同时要应对新形势发展的需要,不断改进和革新政府的培训体制和培训方法,不断深化和拓展业务培训的范围,广泛吸纳各领域的信息和知识,确保和提高学习效果,持续提高政府人员的素养。(贺荷)

    参考文献:
    1.文硕,世界审计史,企业管理出版社,1996年;
    2.王光远,管理审计理论,中国人民大学出版社,1996年;
    3.李金华,审计理论研究,中国审计出版社,2001年;
    4.丙明杰,管理学,上海人民出版社,2002年;
    5. 彭建良 周敏主编,管理学,中国矿业大学出版社,  2002年3月;
    6. 曹慧明等著,审计探索与创新,中国财政经济出版社,2005年12月。
    
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