绩效审计评价指标体系不健全是现阶段各级审计机关开展绩效审计共同面临的一个难题。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，到2012年所有的审计项目都要开展绩效审计，如今发展规划期即将结束，各级审计机关的工作重心都在向绩效审计过渡，但从目前情况看，绩效审计尚未形成规模效应，操作起来更无标准化、规范化、制度化可言。造成上述问题的主要原因是目前审计机关绩效审计评价依据不充分、评价内容不全面。本文着重从审计机关如何探索建立绩效评价体系进行探讨。
一、关于绩效指标评价体系的理论理解
绩效审计评价指标体系，根据相关文献解释是指由相互联系相互制约的若干个用来衡量、评价被审计单位经济效益的指标构成的有机整体。用这个指标体系从不同角度评价被审计单位的经济效益，从而做出全面的评价。
我们认为绩效审计重要的一个重要的目标就是为审计对象提供决策依据，绩效指标评价体系重点内容应包含科学的评价标准、考评体系和管理体制。如对某种政策执行的效果进行评价，我们就要以一个科学的标准评判是否达到政策设定的目标，以科学的考评体系来评判政策执行的效果，查找政策执行过程中与预期目标的差距，及时发现政策执行中存在的实际问题，进一步对政策进行优化提供决策依据。
二、审计机关绩效指标评价体系的现状
(一)评价缺乏成熟、明确的专业指南
绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一，甚至同一项目会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论也会有所差别。现阶段我们在进行绩效审计评价时，受诸多因数的一项，评价标准相对单一、定量评价内容相对较多，定性评价相对不足，这就造成了我们的绩效审计结果不全面、准确性差。
(二)评价标准缺乏统一性与客观性
统一客观的评价标准是绩效审计能否深入有效进行的最直接的因素，是完整意义上的绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为保证审计人员的专业判断的一致性和客观性提供指导。没有科学可行的绩效指标评价标准就不能科学地衡量经济效益的高低，审计人员就无法作出科学的绩效评价结论，无法对经济活动的合理性、有效性进行评价，对经济活动中的损失浪费现象难以定性，过多关注微观效益，而忽视宏观效益，无法把握绩效审计的整体性和大局观。
三、审计机关绩效审计项目内容的选择
从现阶段审计实务来看，开展绩效审计的审计内容范围越来越广，且在不同时期、不同视角下审计内容的侧重点也不同，如何确定绩效审计内容基本范畴，准确把握审计目标是做好绩效审计的前提和基础，笔者从近几年审计机关自身开展的绩效审计项目，总结出绩效审计主要可归纳如下几方面的内容：

 
（一）资金管理效益绩效审计
围绕资金开展绩效评价，这是开展绩效审计一项最基本的内容。这类审计我们以资金为主线，重点围绕资金使用情况，被审计项目的资金是否节约，如何考核评价被审计事项展开。如对评价某项目的投资绩效，我们可从项目投资预决算情况、项目开展过程中损失浪费情况、投资回报情况等方面的评价。在评价一个项目的经营效益和业绩，可以直接以货币价值为单位尺度来衡量评价投资项目的绩效情况，评价指标可选择投资报酬率、折现率等财务比率，从自身熟悉的财务资料入手，评价起来自然游刃有余。
（二）管理控制效益绩效审计
向管理要效益，这是近年来面临激烈的竞争时管理者提出的口号，同样，审计对象管理效益也是绩效审计的一项重要内容。如实施绩效审计过程中，我们应关注管理系统是否健全，财务信息质量、内部控制系统和责任机制是否健全，有无健全有效的内部管理制度，管理是否科学，有无漏洞等等，从管理的角度来考察被审计项目的效益状况。管理绩效审计的特点是，绩效状况不以货币价值来评价其绩效管理状况，但可以用其他量化指标来衡量，如“时间”和“空间”、“产量”与“工作量”等非货币价值表示的效率、效果指标来衡量。上述这些管理方面的改善虽不能马上反映在用货币价值衡量的评价结果上，但最终会对用货币价值反映的经济效益产生影响。
（三）服务效能绩效审计
服务效能绩效审计是近年来提出的一项新内容，其对象主要是提供公共服务的管理部门，随着以人为本理念的深入，这部分审计内容也越来越丰富。对这类绩效审计内容的评价重点不是经济效益问题，而是更加关注服务效能效果。现阶段大多数地方都是行政服务集中制度，也就是有审批服务的单位都在行政审批大厅设立窗口，这样让前来办事的群众可享受一站式服务。如开展对工商、税务、环保、民政、社保等“窗口”单位的绩效审计，就不能简单地用经济指标来衡量，还要把很大部分的评价内容放在管理和服务上。
近日，苏州市委、市政府在机关效能建设中提出，“机关就是服务，公务员就是服务员”，对机关服务效能提出要大兴三个服务之风：
一要大兴尽责服务之风。在服务过程中，既要尽好法定之责，进一步增强法治意识，规范执法行为，正确处理好依法行政、严格监管和优化服务的关系；又要尽好诚信之责，强化诚信意识，增强行政公信力，恪守对社会、企业、群众作出的承诺，做到言出必行、行必见效。
二要大兴高效服务之风。推进工作，服务发展，必须反应快、行动快、落实快。要旗帜鲜明地反对“推拖拉”，杜绝“温吞水”，敢于向慢作为、不作为亮剑，敢于向低效率、低效能开刀，进一步加快工作节奏，强化时间观念、进度观念和效率观念，做到政策快落实、项目快推进、矛盾快处理、任务快完成，大力打造“苏州速度”。
三要大兴廉洁服务之风。机关干部特别是各级领导干部要牢固树立正确的价值观和权力观，始终将权为民用、利为民谋放在首位，警钟长鸣、防微杜渐，筑牢拒腐防变的思想道德防线，做到在任何时候、任何情况下，都能始终保持昂扬锐气、蓬勃朝气和浩然正气。
（四）环境保护绩效审计
随着我国经济和社会的发展，环境问题已经成为政府和社会关注的重要问题。审计部门有责任对政府的环保投入及企业生产经营，工程建设等经济行为对环境的影响方面进行评价，同时对环保项目的积极性、效率性和效果性进行评价。因此，开展环境保护绩效审计评价是绩效审计重要评价内容之一。
（五）政策执行绩效审计
对被审计单位开展政策执行绩效评价是绩效审计一项重要内容。如我们现阶段开展的太湖水污染防治审计、农业综合开发专项资金审计，这些都是对执行我国环境保护政策、农业政策的绩效审计。对审计对象进行政策执行情况评价时，要坚持如下原则：一是某项政策执行导向评价。对当地经济、社会、民生的影响，是否符合科学发展观原则，体现创业创新的要求，优惠政策的落实是否与政策制定的初衷相符。二是该政策可执行性评价。政策本身是否存在的问题和缺陷，包括与有关法律、法规、部门规章以及规范性文件存在冲突，存在政策空白，需要予以补充或完善地方，规定是否含义模糊，是否需要加以解释或明确等。
（六）信息系统绩效审计
信息系统绩效审计是绩效审计一个新方向。如今，数据信息化几乎覆盖了所有行业，信息技术的高效率已被越来越多的人所认同，传统的手工管理逐渐被信息化技术所代替。
如当今我国重点推出的“金财工程、金税工程、金审工程”等金字电子政务工程，目的就是通过信息技术提高公共管理部门工作效率。随着这些信息系统被越来越多的政府公共管理部门使用，这将大大降低管理成本，改善管理效益，提高管理部门的服务水平和工作效率。与此同时，公共管理部门对电子信息系统和信息网络的依赖性也越来越强。一个部门的管理水平、工作效率越来越取决于该部门的信息化水平。因此，信息化系统是否安全有效、是否存在管理漏洞应当成为绩效审计的重要内容。
（七）人事管理效率绩效审计
人事管理效率，更确切地说是人力资源运用的效果是决定部门管理经济性、效率性和效果的关键因素。人力资源绩效审计与现阶段我们开展的领导干部“三责联审”有相似之处，三责联审中的领导干部用人、用编审计是人力资源管理效果绩效审计的一个部分。
人力资源管理审计是绩效审计的一个重点内容，也是绩效审计的一个难点内容，因为它具有其他资源不具备的特征（特别是人的主观能动性），对人的管理与使用比对物的管理和使用更加复杂和困难。从这个意义上来看，人力资源管理审计的开展有其自身的重要意义。人力资源管理绩效审计的核心内容仍然是从经济性、效率性和效果性方面检查公共管理机构或其他部门人力资源使用管理情况，一个合理有效的人力资源配置，将会与其他资源共同产生更大的效益。
四、审计机关构建绩效指标评价体系的几点思考
（一）利用现代信息技术建立数据库，不断积累信息资源
任何一个新生事物走向成熟，都是一个不断积累的过程。循序渐进地推动绩效审计评价指标体系数据库的建设，是我们提高绩效审计质量的一个重要途径。绩效审计评价指标体系数据库目前在各级审计机关几乎是空白，我们应尝试建立绩效审计信息数据库，将本单位和搜集的其他单位的绩效审计评价数据录入，不断积累。这样我们审计人员在开展绩效审计项目时可方便地获取自己需要的数据，在此基础上对这些数据进行二次分析，不断更新和充实数据库内容，使我们的评价指标逐步成熟、逐步完善。
同时，审计评价指标数据录入数据库后也需要建立一套完备的数据使用、保管制度，对数据实行分级管理，调整好数据管理者和使用者的角色关系，建立和维护好数据的更新和共享秩序，保证持续稳定地实现数据共享。
（二）收集相关权威部门标准化数据，供审计人员共享
审计对象千变万化，不同行业的数据比对也不尽相同，而这些标准化数据往往掌握在被审单位或其主管部门手中，对那些我们经常性的审计对象，我们审计机关应该定期联系相关单位进行标准数据采集，定期上传网络进行发布，供审计人员共享。
（三）对经常涉及的行业领域，设计出一套标准评分体系
审计机关在实施审计过程中，如果能对经常性审计行业有一个标准的评分体系，这样工作起来就可以有的放矢，往往能取得事半功倍的效果。我们认为，这个主要是在审计机关日常的经验总结和对其他单位经验学习的基础上，设计出一整套适合本区域评分标准表。如我们对医院、公交公司等部门进行的绩效审计中，就利用预先设计好的一套标准评分表格，不仅在短时间内对我们审计所需的数据有一个全面的掌握，也使得我们后期对数据的核实分析游刃有余。
（四）全面论证，建立行业领域“预警指标”
绩效审计评价指标体系的建立大多需要我们走出去学习，那么确立预警指标，这需要我们实施“请进来”战略，我们在对经常性审计领域确立预警指标时，需要我们聘请相关行业的专家，共同商讨、充分论证这些预警指标的科学性与合理性，并定期进行更新，以确保在绩效审计项目实施过程中事实清楚、证据充分。
（五）结合自身特点，探索建立一套适合自身的绩效审计评价的操作指南
绩效审计起步阶段，一部操作指南对规范我们的审计程序，提高我们的审计质量有着重大的影响。我们认为，现阶段审计机关在建立绩效审计评价指标操作指南时，应从最基本的指标入手，起步阶段的设置应该简略、清晰，便于操作和考核。无论是指标所包含的内容，还是指标的计算，均应力求简单，易于使用。这样由浅入深、由简到繁，形成一个系统的、不断深入的一个过程。
（六）加强内外联系，不断充实本单位绩效评价体系
学习是一生的事情，经验积累的过程就是一个不断学习的过程。绩效审计评价指标体系的建立是一个不断探索，不断学习的过程。在这过程中，我们一方面应加强本单位科室之间的交流，科室之间应想成相互学习、相互探讨的氛围，定期交流绩效审计实施过程中一些心得体会；另一方面我们也应加强上级、平行单位之间的联系与交流，对照其他单位的经验和做法，查找和总结自身的不足，取人之长，补己之短。（徐玉）

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