随着国家审计署2009年以来连续两年披露地方政府债务数据，政府融资平台和地方债务问题成为热点，去年10月以来至少已有三次在国务院会议上被讨论，今年6月国务院专门发文要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务,并对融资平台公司进行清理规范。地方政府债务问题事关中国的经济安全和社会稳定,特别是在转变经济增长方式过程中显得尤为重要。2008年以来席卷全球的金融危机的带来的冲击仍未过去，经济“二次探底”仍是各国政府和经济专家热议的话题。从暴发金融危机并带来全球经济危机原因分析看，管理不到位和监督缺位是一个重要原因，而金融监管、经济监督正是审计部门的主要职责。地方政府债务能够得到决策层和各级管理部门的重视，正是得益于审计机关的信息披露。但从履行受托责任来说，政府融资平台和地方债务问题的发展，审计部门对体制机制和制度建设的“问因”不够深入，对规范操作和完善管理“问计”不够细致，对宏观政策和改革措施“问果”不够科学，对资金运行和财政财务收支“问效”不够全面，对政府部门和责任单位“问责”不够落实。做好地方政府债务管理、防范资金运行风险，审计机关必须发挥“免疫系统”功能，扎实做到“五问”，盯住经济运行的体制性障碍和制度性缺陷，科学评价政策措施效果，提出审计意见和建议，监控国民经济健康有序运行，确保经济社会全面协调可持续发展。
    一、防范地方政府债务风险是审计“免疫系统”作用的体现
     随着我国经济的不断发展，地方政府基础设施的投入力度越来越大，对建设资金的需求越来越大，而分税制和减税政策的实施、各种地方建设附加费用的清理，地方财政收入相对减少，建设资金来源捉襟见肘, 只能依靠土地批租收入和债务收入来缩弥补。多年来，土地出让金等非税收入呈现出的增长趋势，成为社会和舆论对地方政府给予诸多“垢病”重要因素之一。为弥补财政收入的不足，解决地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾，负债经营成为地方建设的主要资金来源。
    审计监督是一种受托责任，是审计机关依照法律授权，对地方政府债务合法性、真实性、效益性进行审查处理的行为。其作用是维护国家财经秩序，规范财经行为，促进党风廉政建设，保障国民经济健康发展，维护经济安全和人民群众的根本利益。人体的“免疫系统”昼夜不停地保护机体健康，在任何一秒内都能协调调派不同职能的部队从事复杂的任务，保护机体免受外来入侵物的侵害，同时预防体内细胞突变引发癌症的威胁。审计“免疫系统”作用对于经济健康运行就象人体的“免疫系统”对于人的机体一样。其功能是预防、揭示和抵御经济运行中的障碍、矛盾和风险，是“受人民委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进其它各个系统功能平衡，使国家经济社会运行安全”。
    审计“免疫系统”功能是由多个“免疫”作用构成的，涵盖了审计查错纠弊、揭露批判、防范预警、监督制约、建设完善等审计所有行为和作用。就地方债务监督管理来说，审计“免疫系统”首先要发挥防御保护作用，这也是审计最基本的功能，体现在审计对财政资金使用的经常性监督中。大量的财经管理行为错弊是导致金融危机的基础性因素，若干小的错弊积累导致产生大的风暴，是“千里之堤溃于蚁穴”，也称“蝴蝶效应”。各项专业审计并不是因为发现问题去查错纠弊，而是为了防止发生错弊等问题去检查、去审核、去考察，通过审计机关的专业监督，确保财政资金使用的真实、合法。地方债务虽然存在着一定的风险，但没有造成巨大的危害，在没有引发金融风险、对地方经济发展产生严重不良影响的情况下，引起决策层和经济管理智囊团的重视，正是审计“免疫系统”发挥了作用。从审计署披露的地方债务情况看，在防范地方政府债务风险上，还有更多的工作需要去做，必须更好地发挥审计“免疫系统”功能。
     二、当前防范地方政府债务风险需要审计发挥“免疫系统”作用
     负债只是一种手段，一种财务杠杆，用得好，可以加速经济的发展；但负债又是有代价的，用得过度，又会给国家经济带来较大的影响。无论是发达国家还是发展中国家，地方财政风险的问题都是客观存在的，具有一定的普遍性。审计署公开的信息表明，审计调查地区的政府债务有96%用于交通运输、市政建设等公益性项目，但地方财政和政府债务管理还不够严格和规范，尤其是地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重。调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府债务余额合计2.79万亿元；公开的信息表明，全国地方政府债务总额总计超过6万亿元。地方政府债务总额较大，这些举债债资金的使用去向等都是审计机关必须予以关注的。
    地方政府债务超过一定的界限，就会引发雪崩式的财政危机，一旦远远超出了政府财政的承受能力，发生支付危机，就有可能引发经济危机。2008年的全球金融危机正是美国的次贷危机引发的，在这次危机中，冰岛政府宣布破产，造成政府的信誉受到严重损害。公开的审计报告指出，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险，前述的地方政府债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。地方政府对还款的预期不足，不能及时归还各项债务，能按期还款的主要通过借新债还旧债的方式偿还到期债务，虽然不对当年财政收支产生多大影响，但相当于将到期债务延期，财务费用及利息支出占财政赤字的比例会越来越大，财政财务状况趋紧，这是财政审计的重要内容。
     正如一位经济学专家所说：不良资产是“明枪”，地方政府债务是“暗箭”。从我国社会主义性质来说，地方政府债务风险不仅仅影响政府信誉，而且造成人民群众的利益直接受损；不仅会给本级财政的正常运行带来不利影响，甚至影响上一级财政和中央财政今后自身的举债，将扰乱经济的健康、稳定发展，影响财政预算的正常执行，形成经济工作中的重大隐患。从举债途径看各地各行其道，多头举债，对政府债务缺乏统一规范的管理，以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。特别是举债资金的管理和使用上存在不少问题，多头管理、各自为政、债务不清、调控不力、支出较乱，融资平台多且分散，融资渠道较单一，未能真正实现市场化运作，有的还出现腐败问题，这些都是财政真实性、合法性和效益性审计的重点。
     三、审计在防范地方政府债务风险中发挥“免疫系统”作用应把握的重点环节
    举债资金使用的好坏，关系财政运行安全，鉴于地方政府债务成因的复杂性、隐蔽性强等特点，开展政府性债务资金的专项审计调查时，应在摸清债务资金总体规模、结构、来源与分配方向的基础上，检查是否存在举债不合理、使用不规范、使用效益不佳的问题，并从政策制度角度分析问题原因，提出审计意见和建议，促进政府性债务进行规范化、制度化管理，对其风险性和效益性进行评价，防范和化解风险隐患，确保财政平稳运行。
    关注举债资金总盘，严格控制政府债务规模。要监管和控制,首要条件是数据准确、规模清晰。审计要通过“同级审”等形式，摸清政府债务的成因及规模，摸清贷款的总体规模和用途，全面、彻底揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。不但在“同级审”中予以关注，还要在预算执行审计、领导干部经济责任审计中予以一定的披露。通过信息预警，引起各级职能部门的警惕，产生一定的制约作用。针对地方政府在进行债务统计、汇总、上报时,顾及“违法嫌疑”，在上下级政府信息不对称的博弈中,产生隐性债务问题，加大“上审下”的力度，加大对在建工程项目资金来源的审查，切实把隐性债务显现出来。在科学测算的基础上，督促相关部门制定地方政府债务规模的量化标准，对政府债务进行总量控制。发挥“免疫系统”的清除修补功能，建立政府投资责任追究制度，严格确定偿债责任单位，明确偿债责任人，对偿还政府债务承担相关责任。一旦发生问题，对相关的责任单位或责任人提出处理意见，对举债行为和债务处理提出审计建议，切实发挥好审计的建设性作用，促进政府债务“借、用、还”一体化管理。
    关注负债结构及偿还能力，整合政府投融资管理平台。进一步加强预算执行和政府投资审计，从预算执行的有效性和投资的效益性评价预算收入的合理性。加大对举债资金收入的审查力度，通过考察外债内部结构、债务依存度、偿债能力、负债程度、外债比重等指标，从成本、效益和风险等多方面进行分析债务风险，发挥审计监督作用。面对严峻的形势，从加强管理、防范风险的角度出发，审计必须全面加强对地方债务的监控，偿债能力已产生危险的地区，应将“金审工程”与“金财工程”联网，掌握实时信息，便于调动各种力量解决这一问题，切实防范地方债务风险。发挥投融资决策层、管理机构的作用，建议整合融资平台，并向平台注入资产，充实现金流，创新融资方式，摸清政府债务家底，测算政府未来融资能力，确保政府债务风险可控。将财政安排用于基础设施及公益性项目的建设资金，由平台统一安排拨付，确保平台具有稳定现金流。
    关注举债资金绩效，建立政府债务的信息化管理机制。结合部门预算执行审计、投资审计与经济责任审计等事项，关注部门使用举债资金的效益情况，揭示是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套，使用中出现沉淀或逾期使用举债资金，影响资金使用效益的情况。
    建立政府债务信息公开制度，审计部门要将政府债务信息纳入年度审计工作报告和结果报告，每年向人大报告，并适当予以公布。督促职能部门研究制定政府债务管理的具体细则，根据统一规划，对政府拟投资建设项目，结合当年融资能力，编制年度投融资计划，将每一年度政府债务还本付息额严格控制在政府综合财力的承受范围内并向社会公开。建立以政府增量财力和土地出让金为主要还款来源的投融资保障机制，在人大和政府内部公开融资还款保障计划和项目，投资项目规划、设计、立项、融资、招标、施工“六分开”，严格按照财政性资金的使用要求，加强对政府投资项目的资金拨付管理，不断完善政府投资项目绩效评价制度，确保政府投融资资金安全、合理、有效使用。（米文蕾）    

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