政府审计在地方政府效能建设中的作用
黄一印（浙江省慈溪市审计局）
慈溪市审计局互联网信息
第76期
慈溪市审计局办公室 审批人：包建光 日期：2010.8.31
【摘要】 随着我国政治体制改革地不断深入，作为政治体制改革重要内容的行政体制改革也向纵深方向发展----法治政府、责任政府、透明政府、效能政府等等从不同角度提出的改革目标不断提出。近年来，效能政府建设越来越受到各地方政府的重视。同时，政府审计也随着政府职能的转变而转型升级，由全能审计向有限审计转变、由真实性合法性审计向绩效审计转型。本文经整理和分析国内现有文献资料，试图通过分析效能政府相关概念和效能政府建设的要求、政府审计的职能，以及二者的内在联系，浅显地分析和阐述政府审计在效能政府建设的作用。
【关键词】 政府审计 效能政府
一、 效能政府建设的相关概念和目标要求
（一）效能政府相关概念
要推进效能政府建设，首先必须搞清楚与此相关的三个概念：“效能”、“行政效能”和“效能政府”。国内对这三个概念也没有统一的观点，不同学者从不同角度予以解释。行政管理中的“效能”的概念，国内现有具代表性的观点有二种：一是认为效能就是效率，即投入和产出的比率；一是效能等于目标乘以效率。本人赞同第二种观点。目标方向是首要的，如果目标方向错了，效率越高其效能则走向了反面。
关于“行政效能”的概念，本人比较赞同的观点是认为行政效能是政府的工作效率和工作能力的统一，是政府机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合体现。这个观点强调了行政效能的三个要素：目标、能力和效益。目标是前提；能力是保障；效益是集中体现。
“效能政府”就是富有行政效能的政府，与行政效能三个要素相对应，效能政府就有以下三个基本特点：一是正确的目标导向，正确的行政目标的确立要以社会的整体利益作为出发点，树立提高政府效能的善治理念，以实现社会效益最大化为目的，能力和效益都以正确的行政目标为统领。二是高能力，行政能力是实现政府行政高效能的基本条件，没有或缺乏行政能力的机关组织或工作人员不可能产生和发挥高的行政效能。三是高效益，包含高效率和高质量，是效率和效果的统一，过程和结果的统一，速度和质量的统一。
综上所述，行政效能是指行政机关以一定的行政目标为指导，在依法行政过程中运用行政能力的程度及其产生行政效益的综合体现。效能政府就是高效益、高能力与正确的目标导向统一的政府。
（二） 效能政府建设的目标要求
通过对效能政府概念的分析和理解，对效能政府建设提出以下四个基本要求：
一是行为合法。效能政府首先必须建立在法治政府的基础上。建立依法行政的制度框架是法治的重要内容，在约束政府依法行政的各种制度中，现代公共财政制度是最为重要的，其核心是通过有控制力的预算程序和严格的预算管理体制规范政府行为，因此，它是推动政府依法行政最有效的办法。
二是目标正确。从微观角度讲，目标正确就是指行政机关在正确行政动机基础上，依靠自身行政能力针对每一个具体行政事务做出恰当和正确的行政决策。行政决策行为的规范化、制度化、科学化，能为决策顺利实施，行政目标的实现奠定坚实的基础。
三是过程效率。即行政机关运行要高效率，强调行政机关及其行政人员在从事行政活动的过程中要讲求效率，不但实现行政目标所消耗的人力、物力和财力要有效率，同时行政行为的作出要符合时效的要求。
四是社会效益。政府职能就是政府根据社会需求，依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能。效能政府建设是服务型政府构建的重要内容，故效能政府建设的终极目标就是实现社会效益的最大化。
（三） 效能政府建设中的绩效管理
随着各地方政府效能建设实践的展开，效能评估是效能政府建设中不可缺少的重要内容，也是建设实践中迫切需要解决的问题。对此国内理论界和各地政府也未形成一套科学合理实用的评价体系。本人比较倾向于从绩效管理的视角来构建政府效能评价体系的观点。但是，目前我国不论是绩效管理还是效能评估理论研究不少，实证研究稀缺，这为深入推进地方政府效能建设带来了困难。
二、 政府审计在效能政府建设中的作用
政府审计是受人民委托对政府管理者承担的公共受托经济责任进行独立评价与控制。政府审计职能的发挥可以解除政府管理者的公共受托责任，同时通过对政府的公共管理活动进行监督评价，促进政府各部门提高绩效、改善公共服务水平。可见政府审计的职能与效能政府建设目标有着内在的统一性，故掌握着大量行政运行情况第一手资料的政府审计可以成为效能政府建设中不可或缺的组成部分，在行政效能管理中起着不可替代的作用。
（一） 传统审计在效能政府建设中的作用
财政财务审计是政府审计的最初形式，并一直处于极其重要的地位，是政府审计机关的首要任务。政府财政是政府施政的基础，政府干预、调节经济的职能主要是通过财政支出来实现，故财政财务审计中又尤以支出审计为主。政府审计作为监督行政责任履行情况的重要环节，加强财政支出的审计，能够促进政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、有效性，维护法律的严肃性，推动政府依法行政。同时，审计监督可以对财政支出加以有效控制，有助于提高财政支出的效率、效果和效益，这是效能政府建设的内在要求和重要内容。
领导干部经济责任审计是近几年政府审计新兴的审计类型，即以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对其任期内经济责任的履行情进行审查和评价，从而为选拔和任用干部提供可靠依据。领导干部经济责任审计是对权力的制约和监督，是加强领导干部管理监督和党风廉政建设的重要举措。党风廉政建设是效能政府建设中依法行政的重要内容。
（二） 绩效审计将成效能政府建设强有力的推手。
绩效审计是政府审计发展的方向，现代审计活动的主流。政府绩效审计的基本目标定位是：对被审计单位是否经济、高效或有效地执行有关政策进行独立审计检查；对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见；发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，提出审计建议，以帮助被审计单位进行整改。
绩效审计在我国的开展始于上世纪80年代末，但时至今日我国的绩效审计仍处于摸索阶段，但已初见成效。比如在专项资金审计中，除了关注专项资金使用的真实合法性外，同时对资金的使用效果进行评价，绩效审计的观念逐步显现。在领导干部经济责任审计中，也是财务审计、合规性审计与绩效审计的综合体现。绩效审计不仅关注资金的绩效，也将延伸到行政决策的科学合理性，促进政府加强制度建设，能更完整的反映公共服务的绩效。故随着绩效审计的发展，政府审计对效能政府的建设必然起到无可替代的作用。
（三） 审计结果公告促进政府效能建设。
公众是效能政府的监督、评价主体，满足公众的需求是效能政府建设的根本取向，公众的有效参与是效能政府建设的基本动力和衡量标尺。审计结果公告制度已经在全国各地方政府审计机关中普遍实施，该制度给公众参与效能政府建设打开了一个窗口。这个窗口，改变政府与公众信息不对称的状况，达到监督政府，减少腐败，降低制度成本，从而提高办事效率，同时也为公众向政府提供信息、提出建议创造了一个渠道。这个窗口使审计监督与社会舆论监督相结合，更能够充分发挥二者的作用和影响。
三、结论与思考
通过对效能政府的理解和政府审计的职能分析，政府审计对地方政府效能建设的作用是勿庸置疑的。但是效能政府的建设和绩效审计的开展在我国都还是新兴事物，持别是效能政府建设在理论研究上虽然已有一定数量，但深入性和系统性不足，而且缺少实证研究。政府效能的指标体系和评价方法作为效能政府建设的重要内容，缺乏针对性和应用性，地方政府仍需进一步理论和实践结合。绩效审计同样存在着指标体系和评价方法的不完善性，绩效审计的理论和实践还需要进一步探索。
虽然政府审计对地方政府效能建设的作用显而易见，但目前在绩效管理中政府审计机关和各地方政府仍是各自为政为主。政府绩效审计虽然是政府绩效管理的重要组成部分，但是由于二者执行主体、参与方、运用的标准和着眼点的不同，政府绩效审计并不能自然地在政府绩效评价中发挥作用。所以地方政府在积极探索效能政府建设的过程中，应有意识地将政府绩效管理与政府审计有机结合起来，充分发挥二者的作用，为效能政府的建设服务。（黄一印）
参考文献：
[1]朱正威 杨晶晶 国内政府效能问题研究综述 经济述评 2007
[2]万颖 效能政府基本问题研究 泰山学院学报 2009
[3]李小琼 效能政府的内涵 经济论坛 2005
[4]张立民 赵彩霞 论善治政府治理下政府审计职能的变革----基于政府绩效评价视角的分析 中山大学学报 2009
[5]周中胜 公共治理理论视角下的政府审计环境 审计与经济研究 2009
[6]葛笑天 政府职能转变中的政府审计变革初探 审计研究 2005
[7]马慧德 我国公共部门效益审计研究 上海经济研究 2009
[8]姚和平 黄约 政府绩效审计的理论研究
第76期
慈溪市审计局办公室 审批人：包建光 日期：2010.8.31
【摘要】 随着我国政治体制改革地不断深入，作为政治体制改革重要内容的行政体制改革也向纵深方向发展----法治政府、责任政府、透明政府、效能政府等等从不同角度提出的改革目标不断提出。近年来，效能政府建设越来越受到各地方政府的重视。同时，政府审计也随着政府职能的转变而转型升级，由全能审计向有限审计转变、由真实性合法性审计向绩效审计转型。本文经整理和分析国内现有文献资料，试图通过分析效能政府相关概念和效能政府建设的要求、政府审计的职能，以及二者的内在联系，浅显地分析和阐述政府审计在效能政府建设的作用。
【关键词】 政府审计 效能政府
一、 效能政府建设的相关概念和目标要求
（一）效能政府相关概念
要推进效能政府建设，首先必须搞清楚与此相关的三个概念：“效能”、“行政效能”和“效能政府”。国内对这三个概念也没有统一的观点，不同学者从不同角度予以解释。行政管理中的“效能”的概念，国内现有具代表性的观点有二种：一是认为效能就是效率，即投入和产出的比率；一是效能等于目标乘以效率。本人赞同第二种观点。目标方向是首要的，如果目标方向错了，效率越高其效能则走向了反面。
关于“行政效能”的概念，本人比较赞同的观点是认为行政效能是政府的工作效率和工作能力的统一，是政府机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合体现。这个观点强调了行政效能的三个要素：目标、能力和效益。目标是前提；能力是保障；效益是集中体现。
“效能政府”就是富有行政效能的政府，与行政效能三个要素相对应，效能政府就有以下三个基本特点：一是正确的目标导向，正确的行政目标的确立要以社会的整体利益作为出发点，树立提高政府效能的善治理念，以实现社会效益最大化为目的，能力和效益都以正确的行政目标为统领。二是高能力，行政能力是实现政府行政高效能的基本条件，没有或缺乏行政能力的机关组织或工作人员不可能产生和发挥高的行政效能。三是高效益，包含高效率和高质量，是效率和效果的统一，过程和结果的统一，速度和质量的统一。
综上所述，行政效能是指行政机关以一定的行政目标为指导，在依法行政过程中运用行政能力的程度及其产生行政效益的综合体现。效能政府就是高效益、高能力与正确的目标导向统一的政府。
（二） 效能政府建设的目标要求
通过对效能政府概念的分析和理解，对效能政府建设提出以下四个基本要求：
一是行为合法。效能政府首先必须建立在法治政府的基础上。建立依法行政的制度框架是法治的重要内容，在约束政府依法行政的各种制度中，现代公共财政制度是最为重要的，其核心是通过有控制力的预算程序和严格的预算管理体制规范政府行为，因此，它是推动政府依法行政最有效的办法。
二是目标正确。从微观角度讲，目标正确就是指行政机关在正确行政动机基础上，依靠自身行政能力针对每一个具体行政事务做出恰当和正确的行政决策。行政决策行为的规范化、制度化、科学化，能为决策顺利实施，行政目标的实现奠定坚实的基础。
三是过程效率。即行政机关运行要高效率，强调行政机关及其行政人员在从事行政活动的过程中要讲求效率，不但实现行政目标所消耗的人力、物力和财力要有效率，同时行政行为的作出要符合时效的要求。
四是社会效益。政府职能就是政府根据社会需求，依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能。效能政府建设是服务型政府构建的重要内容，故效能政府建设的终极目标就是实现社会效益的最大化。
（三） 效能政府建设中的绩效管理
随着各地方政府效能建设实践的展开，效能评估是效能政府建设中不可缺少的重要内容，也是建设实践中迫切需要解决的问题。对此国内理论界和各地政府也未形成一套科学合理实用的评价体系。本人比较倾向于从绩效管理的视角来构建政府效能评价体系的观点。但是，目前我国不论是绩效管理还是效能评估理论研究不少，实证研究稀缺，这为深入推进地方政府效能建设带来了困难。
二、 政府审计在效能政府建设中的作用
政府审计是受人民委托对政府管理者承担的公共受托经济责任进行独立评价与控制。政府审计职能的发挥可以解除政府管理者的公共受托责任，同时通过对政府的公共管理活动进行监督评价，促进政府各部门提高绩效、改善公共服务水平。可见政府审计的职能与效能政府建设目标有着内在的统一性，故掌握着大量行政运行情况第一手资料的政府审计可以成为效能政府建设中不可或缺的组成部分，在行政效能管理中起着不可替代的作用。
（一） 传统审计在效能政府建设中的作用
财政财务审计是政府审计的最初形式，并一直处于极其重要的地位，是政府审计机关的首要任务。政府财政是政府施政的基础，政府干预、调节经济的职能主要是通过财政支出来实现，故财政财务审计中又尤以支出审计为主。政府审计作为监督行政责任履行情况的重要环节，加强财政支出的审计，能够促进政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、有效性，维护法律的严肃性，推动政府依法行政。同时，审计监督可以对财政支出加以有效控制，有助于提高财政支出的效率、效果和效益，这是效能政府建设的内在要求和重要内容。
领导干部经济责任审计是近几年政府审计新兴的审计类型，即以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对其任期内经济责任的履行情进行审查和评价，从而为选拔和任用干部提供可靠依据。领导干部经济责任审计是对权力的制约和监督，是加强领导干部管理监督和党风廉政建设的重要举措。党风廉政建设是效能政府建设中依法行政的重要内容。
（二） 绩效审计将成效能政府建设强有力的推手。
绩效审计是政府审计发展的方向，现代审计活动的主流。政府绩效审计的基本目标定位是：对被审计单位是否经济、高效或有效地执行有关政策进行独立审计检查；对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见；发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，提出审计建议，以帮助被审计单位进行整改。
绩效审计在我国的开展始于上世纪80年代末，但时至今日我国的绩效审计仍处于摸索阶段，但已初见成效。比如在专项资金审计中，除了关注专项资金使用的真实合法性外，同时对资金的使用效果进行评价，绩效审计的观念逐步显现。在领导干部经济责任审计中，也是财务审计、合规性审计与绩效审计的综合体现。绩效审计不仅关注资金的绩效，也将延伸到行政决策的科学合理性，促进政府加强制度建设，能更完整的反映公共服务的绩效。故随着绩效审计的发展，政府审计对效能政府的建设必然起到无可替代的作用。
（三） 审计结果公告促进政府效能建设。
公众是效能政府的监督、评价主体，满足公众的需求是效能政府建设的根本取向，公众的有效参与是效能政府建设的基本动力和衡量标尺。审计结果公告制度已经在全国各地方政府审计机关中普遍实施，该制度给公众参与效能政府建设打开了一个窗口。这个窗口，改变政府与公众信息不对称的状况，达到监督政府，减少腐败，降低制度成本，从而提高办事效率，同时也为公众向政府提供信息、提出建议创造了一个渠道。这个窗口使审计监督与社会舆论监督相结合，更能够充分发挥二者的作用和影响。
三、结论与思考
通过对效能政府的理解和政府审计的职能分析，政府审计对地方政府效能建设的作用是勿庸置疑的。但是效能政府的建设和绩效审计的开展在我国都还是新兴事物，持别是效能政府建设在理论研究上虽然已有一定数量，但深入性和系统性不足，而且缺少实证研究。政府效能的指标体系和评价方法作为效能政府建设的重要内容，缺乏针对性和应用性，地方政府仍需进一步理论和实践结合。绩效审计同样存在着指标体系和评价方法的不完善性，绩效审计的理论和实践还需要进一步探索。
虽然政府审计对地方政府效能建设的作用显而易见，但目前在绩效管理中政府审计机关和各地方政府仍是各自为政为主。政府绩效审计虽然是政府绩效管理的重要组成部分，但是由于二者执行主体、参与方、运用的标准和着眼点的不同，政府绩效审计并不能自然地在政府绩效评价中发挥作用。所以地方政府在积极探索效能政府建设的过程中，应有意识地将政府绩效管理与政府审计有机结合起来，充分发挥二者的作用，为效能政府的建设服务。（黄一印）
参考文献：
[1]朱正威 杨晶晶 国内政府效能问题研究综述 经济述评 2007
[2]万颖 效能政府基本问题研究 泰山学院学报 2009
[3]李小琼 效能政府的内涵 经济论坛 2005
[4]张立民 赵彩霞 论善治政府治理下政府审计职能的变革----基于政府绩效评价视角的分析 中山大学学报 2009
[5]周中胜 公共治理理论视角下的政府审计环境 审计与经济研究 2009
[6]葛笑天 政府职能转变中的政府审计变革初探 审计研究 2005
[7]马慧德 我国公共部门效益审计研究 上海经济研究 2009
[8]姚和平 黄约 政府绩效审计的理论研究
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