我国环境监测能力建设中存在问题及国家审计应发挥的作用
刘迎祥（审计署驻昆明特派办）
摘要：近年来，随着我国对环境保护工作的重视，对环境监测能力建设投入了大量的人力、物力和财力，本文将通过分析我国目前环境监测能力建设中存在的问题，在分析原因的基础上，有针对性地提出加强我国环境监测能力建设的对策。
关键词：环境监测 能力建设 问题 对策
环境监测为环境保护决策和环境管理提供科学、准确、及时的监测信息，是维护国家环境安全，保障人民群众健康，促进经济社会全面可持续发展的重要基础。近年来，随着中国的环境保护越来越受到公众的关注，作为环境保护重要组成部分的环境监测能力建设也取得了长足的发展。目前依托各类环境监测网的分级业务管理模式基本形成，以自动监测为基础的常规指标监测技术装备体系初具规模，建立了440多种国家环境监测技术标准与规范、230多种国家环境标准样品，以及数百种部门和行业的技术方法标准，每年发布多种环境监测报告，环保系统已建成2399个环境监测站，拥有近5万人的环境监测队伍。
虽然我国环境监测能力建设取得了跨越式发展，由于多方面因素的制约，目前我国环境能力建设中仍然存在着一些问题。
一、我国环境监测能力建设中存在的问题
（一）基层环境监测能力相对薄弱
近年来我国中央财政投入了大量的资金加强各地环境监测能力建设，并于2006年11月重新修订了《全国环境监察机构标准化建设标准》，根据我国实际情况对东部、中部和西部地区环境监测能力建设进行了明确，但对于基层环保部门来说，环境监测能力建设相对薄弱，主要表现在：一是设备仍然不足。近年来国家加大环境监测能力建设投入，为各地配备了大量的监测设备，但是部分地区相关设备仍然不足，部分日常必需使用的监测设备仍然欠缺。二是专业性人才欠缺。部分地区特别是西部经济不发达地区虽然国家环境监测能力建设集中为其配备了相关设备，但是由于缺乏专业性人才，没人会使用相关设备。三是机构编制和经费得不到保障。许多地方环境监测机构人员编制少，经费安排有限，不能保障环境监测的正常进行。
（二）机构设置不合理，造成资源浪费
目前，各省普遍采用省市县三级设立环境监测机构的模式，省级环境监测机构标准最高，市级和县级环境监测机构标准低，职责分工也各不相同。因此，省会所在地就会有三个环境监测机构，省级环境监测机构、市级环境监测机构和区级环境监测机构；而地市级所在地就会有两个环境监测机构。虽然各级环境监测机构的职责分工不同，但这种设置模式造成了环境监测设备的浪费，以省会城市为例，省级环境监测机构监测设备齐全，基本上在同一范围内，市级和区级也设立了监测机构并配有相同的监测设备，造成了资源的浪费。
（三）部分能力建设规章与地方政府规定矛盾
目前环境监测能力建设中，对环境监测机构的车辆拥有情况（包括专业车辆和公务车辆）进行了规定，国家环保部也通过政府采购集中采购了一些车辆配发到各地环境监测机构，而各地党委和政府对公务用车管理都有相关规定，通过环境监测能力建设配备的车辆与当地党委和政府对车辆的管理相互矛盾，不利于当地政府加强车辆管理。虽然环境监测能力车辆可能有一些特殊的功能，但是环境监测能力建设配备的车辆只能用于环境监测的管理是缺乏可操作性的。同时，对于一些财政困难的地区（特别是国家级贫困县），环境监测能力建设增加车辆增加了当地公用经费（油费、车辆修理费等）的支出。
环境保护其他方面能力建设车辆规定与地方法规相矛盾的规定也存在，如根据《国家级和省级固体废弃物管理中心建设标准》（环发〔2008〕58号）规定：建议省级固体废物管理中心人员配置不少于30人，可配车辆4辆（其中办公业务用车2辆、现场交通工具车2辆）。这种类似的规定都是和地方政府对公务用车管理相矛盾的，甚至导致了部分单位违规挪用专项资金购置车辆。
（四）部分资金未发挥应有效益
各级环保部门特别是县级基层环保部门一般成立较晚，许多都是从原来的建设部门分家出来的，从机构设置、办公条件、人员编制、经费保障方面都处于发展阶段，加之基层地方政府对环境保护的重视程度不够，基层环保部门最迫切想要配备的是车辆，而不是监测设备，环境监测能力建设资金可以用于购置监测车辆的规定解决了这一问题。中央环境监测能力建设资金下达各省后，省级环保部门在征求各地环保部门环境监测能力建设需求时，基层环保部门要求最紧迫的就是增加环境监测车辆，因此，各省除了购置各种环境监测设备外，为了迎合基层地方环保部门对车辆的需求购置了大量的环境监测车辆。
同时，环境监测能力建设资金被长时间闲置的情况也存在，甚至被挤占挪用。上述购买车辆和资金闲置或挤占挪用情况的发生，都导致了部分环境监测能力建设资金未最大限度的发挥应有效益。
（五）地方环境监测能力投入不足
近年来，虽然国家对环境保护越来越重视，但是地方政府在发展地方经济和环境保护二者的博弈中，仍然倾向于发展经济，对环境保护的投入相对较少，用于环境监测能力建设的资金就更少，这也是中央投入大量财政资金用于环境监测能力建设的主要原因。同时，目前许多地方安排用于环境监测能力建设的资金主要来源于排污费，如果严格按照《排污费征收使用管理条例》（中华人民共和国国务院令2003年第369号）规定，排污费是不能用于环境监测能力建设的，但原环保部《中央环境保护专项资金项目申报指南（2006-2010年）》中又明确排污费可以申报用于能力建设，目前各地在排污费中安排了一些环境监测能力建设资金。环境监测能力建设作为环境保护的重要组成部分，仅靠中央投入是远远不够的，地方征收的排污费按照《排污费征收使用管理条例》主要用于企业污染治理项目，不可能在其中安排大量的环境监测能力建设资金，还需要地方财政在预算安排时加大资金投入。
二、我国环境监测能力建设中存在问题的原因分析
（一）地方政府重视程度不够
我国经济快速增长，各项建设取得了巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展和环境保护的矛盾日益突出，但东部、中部、西部地区经济发展差距大，同一省内各地市经济发展也存在较大差距，许多地方行政领导仍然把经济发展作为首要任务，从而对环境保护重视程度不够，对环境监测能力建设重视也不够。
（二）国家相关管理规章制度跟不上
目前随着国家对环保工作的重视，加大了资金投入，但是相关规章制度出台未全面充分调研，导致相关管理制度不能有效实施，主要表现在：一是部分规章制度或管理办法出台后和地方有些规定不符，有时候搞“一刀切”，不符合地方实际情况或未考虑东部、中部和西部的差异，造成相关规章制度无法有效贯彻落实；二是部分规章制度制定时间较长，未及时修订或废止，已经不适应当前管理的需要。
（三）环境监测能力建设资金外部监督力度不够
环境保护工作是近年来才重视起来的，国家投入了较大的财力，资金管理使用都是由环保部门进行，缺乏来自外部单位的有效监督，审计署也是在2009年才成立了农业与资源环保审计司负责组织对环境保护相关资金进行审计，毕竟成立时间短，组织实施的项目少，对环境保护相关资金监督覆盖面小，监督力度不够。
三、加快我国环境监测能力建设的对策
（一）中央和地方政府继续加大环境监测能力建设投入
近年来，中央加大对环境监测能力建设资金的投入，给各地配备了大量的监测设备，使各地特别是基层环境监测能力建设有了较大提高，保障了环境监测工作开展。但基层环境监测能力建设仍然相对薄弱，仍然需要中央和地方加大投入保障基层环境监测能力建设，一是保障基层环境监测必须的设备，部分基层环境监测机构的设备仍然配备不齐，如应急环境监测设备等，需要购置；二是保障基层环境监测机构的运行经费，部分基层环境监测机构每人每年的人员经费少之又少，机构运转都无法保障；三是保障基层环境监测机构的人员编制，部分基层环境监测机构配备了相关设备，但是缺乏人员编制和专业人员，环境监测任务无法完成。
（二）修改和完善相关规章制度
目前环境监测能力建设的相关规定的制订未考虑和地方相关法规的交接，特别是环境监测能力建设中对专业车辆和公务车辆配备的具体规定，和地方党委和政府公务用车管理规定及其他相关管理规定存在矛盾，环保部门应按照地方实际进行统筹考虑，对相关规定进行修订。同时，《排污费征收使用管理条例》（中华人民共和国国务院令2003年第369号）规定和原环保部《中央环境保护专项资金项目申报指南（2006-2010年）》存在矛盾，环保部应进行修改完善。
（三）调整机构设置，将交叉重复机构职责合并
目前，省级、地市级及区县级环境监测机构交叉设置造成了资源的浪费，省会城市设立了省级环境监测机构的，不再设置市级和区级环境监测机构，地市级城市设置了环境监测机构的，所在市的区不再设置环境监测机构，其监测任务由所在地的市级）监测机构完成，这样相应机构增加人员就可以了，减少了相同设备的购置，增加设备的利用效率，减少资源的浪费。
（四）加大环境监测人才培养和队伍建设
随着国家对环境监测能力建设投入的加大，基层环境监测机构设备拥有量有了较大提高，但相应的专业人才配备不足，因此，要加大对现有环境监测人才的培养，对现有环境监测人员进行相关技术培训，培养环境监测领域的学术带头人和技术骨干，提高专业技术人员结构比例，促进人才建设的专业化；加快培养一批与国际水平接轨的尖端人才和业务技术骨干，注重高端人才引进，打造一支人员数量充足、结构合理、技术精湛的专业化监测队伍。
（五）加大审计监督力度
近年来，国家对环境保护投入了大量的资金，但是资金的使用情况如何，是否发挥了最大的效益，需要审计机关加以监督并进行评价。因此，审计机关要加大对环境保护资金的审计力度，不仅要关注资金的使用情况，更要关注资金的效益情况，如国家投入环保监测能力建设资金中，有多少资金被用来购置了仪器设备，相关仪器设备的使用情况如何，是否存在设备无人会使用而闲置的情况；有多少资金被用来购置了专业车辆和公用车辆，专业车辆是如何进行管理的，是否被用来作为公务用车。（刘迎祥）
关键词：环境监测 能力建设 问题 对策
环境监测为环境保护决策和环境管理提供科学、准确、及时的监测信息，是维护国家环境安全，保障人民群众健康，促进经济社会全面可持续发展的重要基础。近年来，随着中国的环境保护越来越受到公众的关注，作为环境保护重要组成部分的环境监测能力建设也取得了长足的发展。目前依托各类环境监测网的分级业务管理模式基本形成，以自动监测为基础的常规指标监测技术装备体系初具规模，建立了440多种国家环境监测技术标准与规范、230多种国家环境标准样品，以及数百种部门和行业的技术方法标准，每年发布多种环境监测报告，环保系统已建成2399个环境监测站，拥有近5万人的环境监测队伍。
虽然我国环境监测能力建设取得了跨越式发展，由于多方面因素的制约，目前我国环境能力建设中仍然存在着一些问题。
一、我国环境监测能力建设中存在的问题
（一）基层环境监测能力相对薄弱
近年来我国中央财政投入了大量的资金加强各地环境监测能力建设，并于2006年11月重新修订了《全国环境监察机构标准化建设标准》，根据我国实际情况对东部、中部和西部地区环境监测能力建设进行了明确，但对于基层环保部门来说，环境监测能力建设相对薄弱，主要表现在：一是设备仍然不足。近年来国家加大环境监测能力建设投入，为各地配备了大量的监测设备，但是部分地区相关设备仍然不足，部分日常必需使用的监测设备仍然欠缺。二是专业性人才欠缺。部分地区特别是西部经济不发达地区虽然国家环境监测能力建设集中为其配备了相关设备，但是由于缺乏专业性人才，没人会使用相关设备。三是机构编制和经费得不到保障。许多地方环境监测机构人员编制少，经费安排有限，不能保障环境监测的正常进行。
（二）机构设置不合理，造成资源浪费
目前，各省普遍采用省市县三级设立环境监测机构的模式，省级环境监测机构标准最高，市级和县级环境监测机构标准低，职责分工也各不相同。因此，省会所在地就会有三个环境监测机构，省级环境监测机构、市级环境监测机构和区级环境监测机构；而地市级所在地就会有两个环境监测机构。虽然各级环境监测机构的职责分工不同，但这种设置模式造成了环境监测设备的浪费，以省会城市为例，省级环境监测机构监测设备齐全，基本上在同一范围内，市级和区级也设立了监测机构并配有相同的监测设备，造成了资源的浪费。
（三）部分能力建设规章与地方政府规定矛盾
目前环境监测能力建设中，对环境监测机构的车辆拥有情况（包括专业车辆和公务车辆）进行了规定，国家环保部也通过政府采购集中采购了一些车辆配发到各地环境监测机构，而各地党委和政府对公务用车管理都有相关规定，通过环境监测能力建设配备的车辆与当地党委和政府对车辆的管理相互矛盾，不利于当地政府加强车辆管理。虽然环境监测能力车辆可能有一些特殊的功能，但是环境监测能力建设配备的车辆只能用于环境监测的管理是缺乏可操作性的。同时，对于一些财政困难的地区（特别是国家级贫困县），环境监测能力建设增加车辆增加了当地公用经费（油费、车辆修理费等）的支出。
环境保护其他方面能力建设车辆规定与地方法规相矛盾的规定也存在，如根据《国家级和省级固体废弃物管理中心建设标准》（环发〔2008〕58号）规定：建议省级固体废物管理中心人员配置不少于30人，可配车辆4辆（其中办公业务用车2辆、现场交通工具车2辆）。这种类似的规定都是和地方政府对公务用车管理相矛盾的，甚至导致了部分单位违规挪用专项资金购置车辆。
（四）部分资金未发挥应有效益
各级环保部门特别是县级基层环保部门一般成立较晚，许多都是从原来的建设部门分家出来的，从机构设置、办公条件、人员编制、经费保障方面都处于发展阶段，加之基层地方政府对环境保护的重视程度不够，基层环保部门最迫切想要配备的是车辆，而不是监测设备，环境监测能力建设资金可以用于购置监测车辆的规定解决了这一问题。中央环境监测能力建设资金下达各省后，省级环保部门在征求各地环保部门环境监测能力建设需求时，基层环保部门要求最紧迫的就是增加环境监测车辆，因此，各省除了购置各种环境监测设备外，为了迎合基层地方环保部门对车辆的需求购置了大量的环境监测车辆。
同时，环境监测能力建设资金被长时间闲置的情况也存在，甚至被挤占挪用。上述购买车辆和资金闲置或挤占挪用情况的发生，都导致了部分环境监测能力建设资金未最大限度的发挥应有效益。
（五）地方环境监测能力投入不足
近年来，虽然国家对环境保护越来越重视，但是地方政府在发展地方经济和环境保护二者的博弈中，仍然倾向于发展经济，对环境保护的投入相对较少，用于环境监测能力建设的资金就更少，这也是中央投入大量财政资金用于环境监测能力建设的主要原因。同时，目前许多地方安排用于环境监测能力建设的资金主要来源于排污费，如果严格按照《排污费征收使用管理条例》（中华人民共和国国务院令2003年第369号）规定，排污费是不能用于环境监测能力建设的，但原环保部《中央环境保护专项资金项目申报指南（2006-2010年）》中又明确排污费可以申报用于能力建设，目前各地在排污费中安排了一些环境监测能力建设资金。环境监测能力建设作为环境保护的重要组成部分，仅靠中央投入是远远不够的，地方征收的排污费按照《排污费征收使用管理条例》主要用于企业污染治理项目，不可能在其中安排大量的环境监测能力建设资金，还需要地方财政在预算安排时加大资金投入。
二、我国环境监测能力建设中存在问题的原因分析
（一）地方政府重视程度不够
我国经济快速增长，各项建设取得了巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展和环境保护的矛盾日益突出，但东部、中部、西部地区经济发展差距大，同一省内各地市经济发展也存在较大差距，许多地方行政领导仍然把经济发展作为首要任务，从而对环境保护重视程度不够，对环境监测能力建设重视也不够。
（二）国家相关管理规章制度跟不上
目前随着国家对环保工作的重视，加大了资金投入，但是相关规章制度出台未全面充分调研，导致相关管理制度不能有效实施，主要表现在：一是部分规章制度或管理办法出台后和地方有些规定不符，有时候搞“一刀切”，不符合地方实际情况或未考虑东部、中部和西部的差异，造成相关规章制度无法有效贯彻落实；二是部分规章制度制定时间较长，未及时修订或废止，已经不适应当前管理的需要。
（三）环境监测能力建设资金外部监督力度不够
环境保护工作是近年来才重视起来的，国家投入了较大的财力，资金管理使用都是由环保部门进行，缺乏来自外部单位的有效监督，审计署也是在2009年才成立了农业与资源环保审计司负责组织对环境保护相关资金进行审计，毕竟成立时间短，组织实施的项目少，对环境保护相关资金监督覆盖面小，监督力度不够。
三、加快我国环境监测能力建设的对策
（一）中央和地方政府继续加大环境监测能力建设投入
近年来，中央加大对环境监测能力建设资金的投入，给各地配备了大量的监测设备，使各地特别是基层环境监测能力建设有了较大提高，保障了环境监测工作开展。但基层环境监测能力建设仍然相对薄弱，仍然需要中央和地方加大投入保障基层环境监测能力建设，一是保障基层环境监测必须的设备，部分基层环境监测机构的设备仍然配备不齐，如应急环境监测设备等，需要购置；二是保障基层环境监测机构的运行经费，部分基层环境监测机构每人每年的人员经费少之又少，机构运转都无法保障；三是保障基层环境监测机构的人员编制，部分基层环境监测机构配备了相关设备，但是缺乏人员编制和专业人员，环境监测任务无法完成。
（二）修改和完善相关规章制度
目前环境监测能力建设的相关规定的制订未考虑和地方相关法规的交接，特别是环境监测能力建设中对专业车辆和公务车辆配备的具体规定，和地方党委和政府公务用车管理规定及其他相关管理规定存在矛盾，环保部门应按照地方实际进行统筹考虑，对相关规定进行修订。同时，《排污费征收使用管理条例》（中华人民共和国国务院令2003年第369号）规定和原环保部《中央环境保护专项资金项目申报指南（2006-2010年）》存在矛盾，环保部应进行修改完善。
（三）调整机构设置，将交叉重复机构职责合并
目前，省级、地市级及区县级环境监测机构交叉设置造成了资源的浪费，省会城市设立了省级环境监测机构的，不再设置市级和区级环境监测机构，地市级城市设置了环境监测机构的，所在市的区不再设置环境监测机构，其监测任务由所在地的市级）监测机构完成，这样相应机构增加人员就可以了，减少了相同设备的购置，增加设备的利用效率，减少资源的浪费。
（四）加大环境监测人才培养和队伍建设
随着国家对环境监测能力建设投入的加大，基层环境监测机构设备拥有量有了较大提高，但相应的专业人才配备不足，因此，要加大对现有环境监测人才的培养，对现有环境监测人员进行相关技术培训，培养环境监测领域的学术带头人和技术骨干，提高专业技术人员结构比例，促进人才建设的专业化；加快培养一批与国际水平接轨的尖端人才和业务技术骨干，注重高端人才引进，打造一支人员数量充足、结构合理、技术精湛的专业化监测队伍。
（五）加大审计监督力度
近年来，国家对环境保护投入了大量的资金，但是资金的使用情况如何，是否发挥了最大的效益，需要审计机关加以监督并进行评价。因此，审计机关要加大对环境保护资金的审计力度，不仅要关注资金的使用情况，更要关注资金的效益情况，如国家投入环保监测能力建设资金中，有多少资金被用来购置了仪器设备，相关仪器设备的使用情况如何，是否存在设备无人会使用而闲置的情况；有多少资金被用来购置了专业车辆和公用车辆，专业车辆是如何进行管理的，是否被用来作为公务用车。（刘迎祥）
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