基层审计机关绩效审计管理机制探析
刘水长(江苏省无锡市锡山区审计局)
【发布时间:2010年07月21日】
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    《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出,到2012年所有的审计项目都要开展绩效审计。国家审计署审计长刘家义在2008年全国审计工作会议上讲话时也表示,要创新审计方式,全力推进绩效审计。随着绩效审计工作的开展,各级审计机关的工作重心将向绩效审计过渡,但从目前情况看,绩效审计尚未形成规模效应,亦未实现规范化、制度化,有必要加强对绩效审计的理论研究和实务探索。笔者试对当前基层审计机关绩效审计管理机制作一探析。
    一、绩效审计管理机制定义
    根据绩效审计有关文献及我国政府绩效审计有关文件精神,绩效审计主要目标是通过对财政财务收支和资产管理的经济性、效率性和效果性进行审计与审计调查,从而提出提高绩效管理与控制的途径,帮助被审计单位采取必要的措施改进控制系统。
    据此,笔者认为绩效审计是指由独立的审计机构或人员,依据有关法规和标准,运用审计程序和方法,对被审单位或项目的经济活动的经济性、效率性、效果性进行审查、分析、评价,提出改进建议,促进其加强管理、提高效益的一种独立性的监督活动。由此可知,绩效审计必须围绕三要素进行:经济性、效率性和效果性。所谓经济性,就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本(其实则是要花得少),它更多地表现为事前控制。效率性,其本质含义是成本效益比较,即一定的投入所能得到的最大产出,或一定的产出所需的最少投入(其实则是要花得好)。效率性审计应该主要围绕着资金的筹集方式是否合法、合规,所需资金是否能及时到位;资金的使用是否合理,预算控制是否得当,是否存在浪费问题;会计核算是否正确,相关资料与信息是否完整三个方面进行。效率性审计更加注重支出过程的控制,表现为事中控制。效果性是指实际效果与预计效果的比例,也就是既定目标的实现程度(其实则是要花得值)。  
    根据管理学基本原理,管理机制是指管理系统的结构及其运行机理,其主要表现为三大机制:运行机制、动力机制、约束机制。因此,本人认为政府绩效审计管理机制就是国家审计机关根据宪法、审计法规定的职责在现行体制下为实现绩效审计目的、目标而建立最有效的绩效审计工作组织保障体系与各项规章制度。
    二、基层审计机关绩效审计管理现状及存在的主要问题
    我国审计理论界在上世纪八十年代初国家审计制度建立不久,就开始探讨绩效审计(当时也有人称之为经济效益审计)问题,并提出我国审计工作应该朝绩效审计方向转变。1991年全国审计工作会议上,审计署首次提出:“在开展财务审计同时,逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”。这是我国政府部门首次对绩效审计工作提出要求。进入上世纪90年代中后期,绩效审计思想在党政领导经济责任审计和专项资金审计中得到发展和运用,党政领导任期经济责任审计要求对经济性、效率性和效果性进行评价,专项资金审计要求对专项资金使用效果进行评价。
    进入二十一世纪以来,绩效审计工作被列入审计署审计工作发展规划。近年来,绩效审计工作已成为各级审计机关审计工作重点,各地审计机关主要围绕四个方面开展绩效审计:一是对专项(公共)资金开展绩效审计;二是对重点建设项目开展绩效审计;三是结合领导干部任期经济责任审计,对部门(单位)开展绩效审计;四是对宏观政策的贯彻落实情况以及影响经济社会发展协调性和可持续性的重大事项开展绩效审计调查。
    从审计实践看,基层审计机关对绩效审计的认识仍不全面、不深刻,绩效审计的开展尚处于起步试点阶段(部分地区已进入普及阶段),在审计实施中也碰到一些亟待解决的问题:
    (一)项目立项缺少自主性和研究论证制度。基层审计机关每年的项目主要有四个方面组成:一是法律规定的项目,如财政预算执行审计;二是上级审计部门统一组织的“一条鞭”项目;三是同级党委政府交办的项目,如经济责任审计项目;四是地方审计机关自行决定的项目。由此可见,基层审计机关每年的审计项目大部分由上级安排,呈现“先天性”的自主性缺陷,并且基层审计机关迫于时间紧、任务重、压力大等限制性因素,再加上绩效审计工作基础差、审计力量薄弱等原因,自行决定的绩效审计计划项目大多未经研究论证,存在“拍脑袋”现象。
    (二)绩效审计评价指标体系不健全。由于绩效审计是一种新兴的审计,迄今为止,还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计评价标准可供利用。目前能评价绩效指标的体系存在很大的局限性,只有财务指标,没有非财务指标;只有历史指标,没有未来价值指标;综合性指标多,单项指标少,缺乏“预警”指标等等的现象较为普遍。在标准缺乏的情况下,审计人员就不能深入了解被审计单位的经济效益,必须从其它来源“借用”标准或是自己设计某种标准,然后用以衡量工作成果,这往往是一项困难的工作。在这种情况下,常常造成了对绩效的评价无据可依,无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
    (三)缺乏高素质的绩效审计人才。现有审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距,其表现在:审计人员普遍缺乏公共管理、行政法规、财政财务和现代审计技术等方面的专业知识,并对政府管理知识不甚了解;对传统审计技术较熟悉,而对现代审计技术较陌生;现场作业经验丰富,而综合分析问题的能力不强,部分人员的政策理解水平、业务技能较低。
    (四)审计组织管理粗放。基于绩效审计评价指标体系不健全、缺乏高素质的绩效审计人才等原因,基层审计机关审计项目组织管理精细化、科学化不够,基本上是放任审计组“自由发挥”。
    三、绩效审计管理应完善和创新的几个机制
    影响绩效审计“绩效”的因素较多,但从源头和基础来看,笔者认为基层审计机关对绩效审计工作的管理应着重完善与创新以下机制:
    (一)项目计划形成机制。一是制定科学合理的绩效审计项目选择立项机制,建立起包括征集、申报、论证、修改完善、执行等环节在内的项目优选程序。要广开信息渠道,广泛听取各方面的意见,向党委政府及其部门、人大及政协机关、社会公众、审计机关内部征集审计事项,提高社会参与度。二是提前制定年度审计计划。重点是加强立项前的调查研究,坚持在摸清情况、充分收集和分析资料的基础上确定项目。每年的第四季度,各业务部门和计划管理部门就要着手这方面的工作,坚决杜绝临时“拍脑袋”的现象。要实行项目建议书或立项研究报告制度,做好项目的可行性论证。三是科学编制中期审计项目计划。从目前情况看,仅仅编制年度计划,着眼于短期内的项目安排,还不能满足审计工作长远发展的需要。应以2年或3年为期,编制中期动态化管理的项目计划,有利于搞好各年度计划的衔接,保持审计监督对重点问题的持续和全面关注,促进一定时期审计工作总目标的实现。
    (二)审计组管理机制。审计组是具体实施绩效审计项目的主体。基层审计机关要加强绩效审计项目的组织领导,根据项目特征,采取审计组长竞聘等方式配备专业结构合理、技能水平较高的审计组成员,亦可考虑借助“外脑”,引入专家咨询制,将社会咨询机构、一些专业领域的权威专家和高校学者的力量整合到审计组中去,将审计组打造成具有战斗力、凝聚力、创新力的团队;要组织开展有针对性的业务培训和学习活动,使审计组成员充分掌握审计事项所涉及的法律法规、项目发展现状与方向以及政府投资项目合理的成本水平。
    (三)质量控制机制。审计机关在项目实施过程中,要严格按照审计署六号令规定执行,突出质量控制关键环节的监督管理,确保项目“规定动作”规范、“自选动作”到位。首先,要根据当地经济社会发展水平,因地制宜地研究建立切实可行的绩效审计评价指标体系。评价指标体系大致可分为三大类指标:投入类指标、效益类指标、管理类指标。投入类指标以资金投入为线索,透过可研报告、初步设计、批复的财政预算等前期计划,一方面对预算审批、建设项目审批立项管理等决策方面设置定性指标进行评价,包括具体项目的可行性论证报告的科学合理性;另一方面,要对财政资金的拨付程序、管理制度等设置定性和定量指标进行评价,包括拨付程序的合法性、组织管理的健全有效性。效益类指标主要包括三方面的效益指标,即经济效益指标、社会效益指标和环境效益指标。经济效益指标主要对财政资金使用情况和投入使用后情况进行评价,可以采取定性和定量的方法设置指标,以具体项目的财务和非财务指标为主,如工程投资成本、投资回收期、项目寿命周期、建设工期等。社会效益指标可以从社会发展和居民生活水平两方面来细分。环境效益指标是效益审计评价指标体系中的重要组成部分,环境保护和社会的可持续发展是当今社会关注的重点,环境效益的实现是经济效益和社会效益实现的保障,所以,环境效益指标应该与经济效益指标和社会效益指标同等重要。管理类指标主要包括财政资金使用管理的合法性、合规性、内部制度的建立健全及有效性。第二,编制审计实施方案时应充分研究讨论,集思广益,加强与被审计单位的沟通与讨论,确定审计目标、审计重点和审计方法。第三,在审计报告审核阶段应着重评价审计目标的实现程度,审计证据是否具备客观性、相关性、充分性、合法性,审计评价是否实事求是、客观公正、坚持合理谨慎原则。
    (四)引入外部监督机制。审计机关为保证审计质量、审计人员廉洁从审,除加大审计质量控制和审计组廉政建设力度外,还应聘任行风监督员或特约审计员,引入外部监督机制,让他们来评判审计项目质量高与低、审计人员是否廉洁从审、审计效果好与坏,以提高审计评价与建议的逻辑性、公正性和前瞻性。
    (五)考核评选机制。要将绩效审计列入各业务科室年度审计工作目标考核的内容,开展绩效审计项目评比和优秀项目考核活动(注意将外部监督情况作为考核评比的加减分因素),鼓励审计人员积极开展绩效审计的探索和实践,以此来加强和推进绩效审计工作,推动绩效审计水平迈向更高的台阶。
    (六)人才队伍培养机制。审计机关应有计划地组织审计人员进行绩效审计培训,学习先进的绩效审计理念、操作方法和经验,培养一批既懂专业知识又具备绩效审计能力的复合型人才。要推进人事制度改革,引入竞争机制,营造想干事、能干事、干实事的用人氛围,优化整合审计资源,发挥整体协同绩效。(刘水长)
    
     
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