浅析县级财政预算执行审计监督职能的现状与改进措施
李婷(审计署驻重庆特派办)
【发布时间:2010年07月19日】
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    一、县级财政预算执行审计现状
    财政审计因其层次高、影响大、备受社会关注,被誉为国家审计机关的“看家本领”;而财政预算执行审计作为国家审计的主要职责,历来被视为财政审计的重头戏。《审计法》颁布后,开展同级财政预算执行审计(以下简称“同级审”)更成为审计机关的一项重要任务。自开展县级财政预算执行审计以来,同级审取得了显著成效,使政府审计覆盖面几乎达到了100%,有力地促进了财税等预算执行部门积极贯彻国家的各项财税政策,在维护财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展方面发挥了积极作用。
    但在实践过程中,由于基层审计环境的特殊性,“上审下”与“同级审”之间沟通不到位,基层审计力量不足等原因,县级财政预算执行审计工作很难真正地深入开展下去,并且有流于形式、走过场的危险。如果不从实践和理论上加以研究并采取相应措施,长此以往,县级财政预算执行审计的路势必越走越窄,监督作用越来越弱,最终渐沦为一个连“鸟”都不怕的“稻草人”。
    二、县级财政预算执行审计监督作用弱化的表现形式
    1、每年审计报告中提出的问题大同小异
    在审计过程中我们发现,一些问题就像炒回锅肉一样被反复提及,但最终都难以得到整改。例如超预算支出,预算编制项目不明细、随意处置国有资产等违法违规行为,尽管每年都在郑重提出,但是由于受地方利益格局和固有法律法规的局限,基层审计机关只能服从地方政府,谈不上什么审计处理,自然其监督作用就失去效力了。
    2、审计查出的涉及地方利益的问题往往被“内部消化”
    从事基层审计工作的同志都清楚,凡是涉及地方利益,经领导同意签字的问题都难审,即使查出什么问题也是需要各方“商讨”才能“见光”的。因为,审计查出的问题可能是不符合国家法律法规但却符合当地实际的。面对这种情况,我们往往会被“语重心长”地告知,要以大局为重,要从全局利益出发,因此查出的问题往往就在“商讨”中被“内部消化”了。
    3、千言万语抵不过一个“喷嚏”
    在我国现行审计体制下,审计机关财政供给、行政管理、组织人事隶属于政府。审计机关和其他政府职能部门在政府财政屋檐下共同存在。这种相互依赖性导致了同级部门对审计机关监督作用的漠视,很多时候他们对本级审计查出的问题完全不当回事,而同样的问题一旦被上级审计机关查出就立即紧张得不行。这在侧面也反映出同级审计监督作用的弱化。
    三、县级财政预算执行审计监督作用弱化的原因
    1、县级审计机关所处外部环境的特殊性
    由于县级财政预算审计面对的是地方财政,出于地方经济环境特殊性的考虑,很多问题都不能“任性”。例如有些上级资金需要地方财政匹配而因地方财政有限,相应的匹配资金不到位,此时,审计机关就陷入了坚持上级政策还是维护地方利益的两难境地,审计监督作用自然受到影响。
    2、县级财政预算执行审计力量不足,人员素质参差不齐
    县级审计机关人员编制多在10-15人左右,人少事多,一线审计人员少,参与财政预算执行审计的人员更少。加之审计人员素质参差不齐,审计过程中,基层审计人员往往感觉心有余而力不足,县级财政预算执行审计很难做到“横到宽纵向深”,从而减弱了审计的监督力度。
    3、财政预算执行审计组织不够精密
    财政预算执行审计是各级审计机关的第一要务。但在实践中我们发现基层审计机关对其不够重视,没有从人员配备、时间安排等给与倾斜。机关内部各业务部门之间也是各自为政,本来就有限的审计力量没有得到很好的整合,达不到预期审计效果。
    4、审计机关与相关执法部门配合尚需制度完善
    实践中,我们发现单纯由基层审计机关单刀直入,因其威慑力不足,往往不能引起被审计单位的足够重视。如果能取得相关执法部门的支持,审计会更加深入,查出问题也更容易得到整改。
    5、审计程序还不够完善,审计手段还有待改进
    在实践中我发现,预算执行审计90%的时间都放在审计现场工作中了,而对审前调查特别是审后追踪几乎不涉及。这种审计时间分配方式使本来就是事后审计的县级财政预算执行审计的监督作用显得更加滞后和有限。另一方面,现行财政预算执行审计中计算机审计手段,例如AO审计软件已经广泛利用起来了,但是使用还仅限于形式,如何更加有效的使用还需要审计人员在工作中自己慢慢摸索。
    四、强化县级财政预算执行审计监督作用的措施
    1、完善问责机制,加大问责力度
    完善问责机制,一方面将县级财政预算执行过程中不严格执行《预算法》,不严格按照人大批复执行预算,随意调整预算编制,随意动用预备费等行为纳入问责范围;另一方面,将审计机关不切实履行审计义务,不认真进行财政预算执行审计的行为也要纳入问责范围,增强审计人员的风险意识和责任意识,促进其履行相应的监督职责。
    2、明确审计目标:真实性、合法性、效益性
    县级财政预算执行审计中应牢牢把握“真实性、合法性、效益型”的审计目标。目标能指导实际工作向什么方向开展,也是判断相关事项是否违法违规的基本原则。
    2、精心组织,整合全局力量有效开展预算执行审计
    首先,要提前介入,在进场前做好审前调查,了解财税部门前一年预算执行情况和支出重点,结合本县实际,制定切实可行的审计方案。第二,由于预算执行审计是一项点多面广的工作,应整合全局各个业务股室的力量,将审计与审计调查结合起来有组织地全面铺开,如将党政领导干部的任期经济责任审计,行政事业单位的财务收支审计以及各种专项审计与财政预算执行审计和部门预算执行审计结合起来,在缓解基层审计机关人少事多的矛盾同时,提高审计效率,改进审计质量,达到事半功倍的效果。第三,加强审计回访力度,每次审计工作结束后,主动与人大、纪检监察等相关监督部门一道对被审计单位的整改情况进行督察,促进审计整改意见得到落实。
    3、加强与上级审计机关,县人大、县政府的沟通,实现“部门联动”,增强审计威慑力
    在开展预算执行审计前,征询上级审计机关、县人大、县政府对本次财政预算执行审计的要求,并获取他们的支持,变被动为主动。顺应群众舆论要求,将关系民生和社会影响大的问题作为审计重点,积极开展县级财政预算执行审计,增强审计威慑力。另外,实践中我们发现“上审下”和“交叉审”更能加大审计力度,发现揭露深层次问题。
    4、重视审计人员业务水平的提高,积极开展业务培训
    政府审计是一项政策性强、专业依赖度高的工作,审计人员的业务素质尤为重要,是审计工作能否有效开展的决定性因素。而审计面临的经济业务、法律政策环境又是随时变化的,因此对审计人员进行定时培训十分必要。“闲时补网,忙时打渔归满仓”,县级审计机关可以利用每年工作不是很忙的7、8月份组织业务人员对审计涉及的相关法律法规如财政收支分类改革、税收相关法规,以及计算机审计方法等进行学习,切实提高业务水平。(李婷)  
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