积极探索新时期风险导向审计的有效路径
刘 颖(吉林省通化市审计局)
【发布时间:2010年07月15日】
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     风险导向审计是通过一定方式方法对发生风险的可能性、演变性的基本估价。加强新时期风险导向审计对于适应新形势、迎接挑战、实现新跨越具有十分重大的现实意义。探索新时期风险导向审计的具体操作模式和行进路线是审计机关实施风险导向审计的重要理论命题和实践课题。
    一、 强化风险导向审计是客观发展的必然要求
    (一)深入开展风险导向审计是应对新挑战的现实抉择。经济全球化、一体化带来的势必是经济运行的同频共振。特别是美国次贷金融危机直接引发了国际金融危机,使世界各国经济走势陷入波折下行、颠簸震荡的困境。因此,作为风险导向审计必须以应对危机为根本,研究抵御危机、抗衡危机、减弱危机和促进转机的具体举措,使风险导向审计具有可操作性、针对性和实际指导性。促进各行业从容应对危机、沉稳面对挑战,积极处置风险。
    (二)深入开展风险导向审计是适应新变化的重要手段。新的发展形势再次告诉我们,我国经济发展处在机遇与风险交织、顺势与逆转并存的现实发展环境中,为确保经济运行减少偏差、减小振幅,就必须善于运用风险导向审计的手段。通过风险导向审计及早确立主攻方向,凸显风险导向审计先期介入、主动上手、果断发力的优势,从而改变反应迟滞、被动应付的招架状况。切实把风险导向审计作为保护屏障、防卫尖兵和制胜手段。
    (三)深入开展风险导向审计是提高监督水平的重要方式。风险导向审计在强化监督中的应该成为主推模式,是监督工作的重要理论成果。揭示出监督方式与发展要求之间的内在联系;揭示出促进各项事业健康发展与风险导向审计持续跟进的伴随关系;揭示出监督方式演进的转型关系,客观要求审计监督必须实现以往由财务收支审计为主向风险导向审计为主的转移,从事后监督向事前监督的转型,从静态监督向动态监督的转轨。使监督方式适应发展走势、跟进发展走向、符合发展需要。
    (四)深入开展风险导向审计是拓宽监督视野的现代管理形态。风险导向审计立足探索前沿触角、延长思维链条、超前观测变化的基点,使风险导向审计在风口浪尖上观察风险、在急流险滩上探测风险、在千姿百态经济联系中辩别风险。由此可见,风险导向审计是现代管理不可或缺的配置要素,是促进各行业涌立潮头的导航标识,是承载各行业安全、健康发展的依托平台。
    二、进一步增强新时期风险导向审计的功能性作用
    (一)强化风险导向审计对各类风险的预警功能。做为风险导向审计最重要特征就是使监督视角投向未来、投向不确定的运行区间,从而增强对风险的透视力。一是注重预测风险。预测风险是预防风险的基础,是化解风险的前提条件。客观上看在预测风险方面还处在起步阶段或者说很少涉足。表现为预测风险的敏锐性不强,思想和技术准备不足,导致审计的重点方向不明,思路不清,监督效果受到影响。因此,必须建立、完善预测风险的运转机制,把预测风险作为防范风险的起点环节。切实搞好风险种类、风险部位、风险危害、风险走向、风险变化、风险周期、风险规模等多内容预测,并建立预测风险数据库,强化对风险全方位、多特征的预测。二是注重预判风险。笔者认为预判风险是在预测风险的基础上,对风险表现形式做出的具体判定。从各行业运行特点和发展要求看,主要应选准预判风险的切入点。即及时预判伪装性的财务风险,从实际情况看,很多行业在财务核算、支出方面为了达到某种私利,用设置假账、开具虚假支出票据及凭证等方式套取资金,形成了具有欺骗性、包装性的财务风险;及时预判隐蔽性的财务风险,有的行业虚列支出,设置账外资金,造成资金体外循环;有的公款私存,逃脱监督视线,形成了具有躲避性、掩盖性的财务风险。及时预判混淆性的支付风险,有的行业利用有关政策标准混淆支付动迁费、土地补偿费,从而违规支付,造成国家、单位多支付工程专项资金。由此可见,必须有针对性地对各种风险类型进行预判,为有效治理风险做前期铺垫。三是注重预报风险。预报风险应是开展风险导向审计的重要内容,通过对相关信息采集、整理、加工、提炼,及时揭示倾向性问题,特别是揭示反映体制、机制、制度等方面存在的共性问题,为从根本上解决提供资料数据。及时揭示苗头性问题,特别对利用多种方式挤占、挪用专项资金等迹象予以揭露,切实做到见微知著,为把问题消灭在萌芽状态提供整改建议。及时揭示潜伏性问题,特别是对行业内部债务状况进行分析,有的企业举债上项目,而对举债购置的资产管理不善、效果不佳,偿债面临压力,企业已背起了沉重包袱。因此,通过预报,使各行各业做到心中有数,储备应对预案,增强工作主动性。
    (二)增强风险导向审计对各类风险的评估功能。笔者认为,切实评估风险是开展风险导向审计应探索的新课题。只有正确评估风险,才能更好地衡量各类风险的权重,为区别轻重缓急实施分类治理提供基本依据。一是切实评估风险等级。按风险的作用程度不同搞好大、中、小不同等级风险的分类评估。评估高风险层面,例如工程建设项目投资额度大、建设周期长、施工标段多,是工程质量、投资运行的高风险区间,应予以高度关注。使评估风险具有针对性强、估价性准的特点。从而为搞好对各类风险的有效应对和管理奠定思想认识基础。二是切实评估风险动因。从实际情况看,生成风险的因素较多,应注重评估由于内控管理不严密而引发的管理风险,这类风险在风险总量中占有一定份额,主要表现为审批手续不健全、执行财经制度不力,违规支出现象较多,容易使违规行为钻空子。应注重评估由于谋取私利而引发的支出风险,这类风险呈上升苗头,通过多种手段和方式,套取公款谋取个人利益,有的甚至为小团体利益私分国有资产,构成经济犯罪。因此,从分析动因入手,就会收到由表及里的实际功效。三是切实评估风险幅面。根据风险波及程度和震荡范围看,应该搞好宏观层面的风险评估,如带有支配全局的决策风险评估,对行业、企业生产经营发展战略确立和产业发展走向的风险评估,从而在总体发展上防止出现方向性决策失误。应该搞好中观层面的风险评估,围绕政策、体制、机制等因素,评估风险振幅的局部范围,切实为调试、校正偏差提供保障。应该搞好微观层面的风险评估,评估风险具体状态。通过多层面的风险评估,为抵御和排解风险做出各种措施的选项准备。
    (三)增强风险导向审计对各类风险的定位功能。风险导向审计主要是通过搜寻目标,推断事态,最后导航定位。一是锁定重点环节的风险。做为风险导向审计应以资产管理、财务管理险为重点指向。切实盯住资产管理的薄弱环节,现在各行业都不同程序存在资产管理不规范的问题。表现为账实不符、账账不符,很多单位资产借出借入无手续、债权债务关系不清晰,造成资产总量残缺不全,资产总量管理的真实性受到挑战。切实盯住财务管理的薄弱环节,在财务管理上违规操作、不合规支出等现象屡见不鲜,有些单位支出不记账,随意支出、违规支出比较突出;有的单位用报纸裹包支出票据,财务秩序较混乱。因此,应重点加强资产和财务管理。二是锁定重点项目的风险。现在各行业都上了很多政府投资项目、单位自筹项目和招商引资项目,这些工程项目基本都是工程量大、建设周期长。实际情况看,这类项目极易发生多重风险。例如有的存在违规招投标,违规发包、转包,工程质量难以保证;有的工程虚增工程量、高估冒算,套取投资,建设资金的安全性难以保证;有的工程项目缺乏充分、科学的前期论证,边设计边施工,工程匆忙上马,反复变更设计,造成实际投资远远超出投资预算,工程造价的合理性难以保证。因此,对工程的质量风险、经济签证风险、投资流失风险都应予以重点关注。三是锁定重点对象的风险。各行各业的领导干部经常出现离任或接任;提职或调整的流水式变化,形成了一个法人多个法定代表人的运转走势。这就要求各行各业应不断开展领导干部经济责任审计,客观公正地评价领导干部,同时重点查找决策失误、管理失当所带来的风险隐患。四是锁定重点系统的风险。金融是经济的血脉,在国民经济发展中处于核心地位。因此,强化金融系统风险导向审计至关重要,在实际工作中,有些金融系统重贷款轻跟踪管理,贷款放出后,跟踪监督少,使贷款处于失控的状态;有些金融单位在贷款条件审查中难以辩别真伪,造成骗贷风险发生,使国有资产蒙受损失。
    (四)增强风险导向审计对各类风险的排解功能。开展风险导向审计既要鉴别风险更要排解风险,既要识别风险更要消除风险。防止风险由可能性变为现实性、由局部性漫延为整体性。一是及时消除管理不规范隐患。特别是针对资产管理存在的问题,敦促所属单位清理借出借入资产,清点资产物品库存,清收往来账款等,通过盘点固定资产和商品实物,按类别编制固定资产卡片,登记造册,确保资产账实相符、账账相符。二是及时消除财务违规隐患。坚决纠正和杜绝违规违法行为,整治白条列支、虚列支出和挤占、挪用专项资金的行为,切实堵塞管理漏洞,完善管理程序。对涉嫌私分国有资产等经济犯罪线索应及时移交司法机关,增强震慑犯罪行为的威严。三是及时消除制度不健全隐患。针对单位审批手续不完备,随意支出现象明显,内部制度建设较薄弱的实际状况,积极敦促建立健全内部管理制度,严密内部管理流程,使隐患无藏身之地、无可乘之隙。
    (五)增强风险导向审计对促进发展的目标管理功能。新时期开展风险导向审计,必须紧密围绕时代要求,与时俱进。一是以促进经济持续健康发展为目标。按照科学发展的要求,把握区域、行业、单位发展的战略规划和布局要求,使风险导向审计服务大局、跟进大局和保障大局。真正促进各项事业又好又快发展,从而使风险导向审计不偏离发展方向、不脱离发展目标、不游离发展战略。二是以促进转变经济发展方式为目标。开展风险导向审计应推动提升经济运行质量,促进做大、做强和做优行业资产;推动转变管理发展方式,在各行各业打造增收节支、开源节流的运转模式,切实节省公共能源、节俭管理支出、节约管理成本。着力促进科学型管理方式的发展,向管理要效益、向管理挖潜力、向管理要出路,形成精细化、集约化和效能化的管理局面;推进优化经济运行结构,围绕培育新兴战略产业的目标,注重从宏观层面俯视产业布局的走向,使区域、行业支柱产业、优势产业、特色产业得到有效配置;注重从管理层面审视产业运行的效果,促进低炭型、生态型、科技型等多特征产业要素的有机合成;注重从发展层面透视产业发展的功能,关注劳动密集型产业向高科技产业的升级,低端产业向高附加值产业迁移,从而全面提升产业结构的运行层次。三是以培育行业核心竞争力为目标。全面提升行业发展水平,注重增强核心竞争力,掌握研发的最新进展。从各行业发展实际状况看:一些行业还没有真正建立自主创新研发体系,使自主创新缺少母体支撑。因此,作为风险导向审计就是要关注新产品开发、新工艺出新和原创机制发展。促进形成以自主创新产品为核心,以吸收外部技术为补充的生产经营运转局面。促进形成以自主创新管理程序为龙头,以外部管理经验为辅助的管理运转流程。不断提升行业竞争力、市场辐射力和后续发展力。
    (六)增强风险导向审计对各类风险的调控功能。风险无处不在、无时不在,旧的风险消失,新的风险又在滋生。因此,开展风险导向审计是一个永恒的主题,强化风险导向审计的调控作用是一个长青机制。一是在完备制度上控制风险。现在有些行业管理程序不健全,有些制度形同虚设,因此,必须以健全制度为切入点,着力解决制度要素残缺不全的问题。必须以增强制度执行力为切入点,着力解决制度执行不力的问题。切实扭转内部控制的薄弱状况和消除盲点区间,使内部控制程序流程化、严谨化和链接化。二是在科学管理上控制风险。形成全方位控制、全过程控制、全员性控制的有机链接。从实际情况看,一些行业、企业在责任执行状态上差异较大,有些内部职能科室在履职状态上表现为先紧后松、时紧时松、此紧彼松的波动状态。例如有的金融企业放贷后跟踪监管不力,使贷款演变成不良资产,最后沦为呆账、死账。因此,建立科学的内控管理评价标准,细化考评规则,使内控管理覆盖各环节、贯穿多层面。三是在强化管理上控制风险。笔者认为,风险不但来自微观方面更容易来自战略决策层面。因此,风险导向审计更应从关注决策可行性方面防范风险。具体就是在决策酝酿中当好外脑,使风险导向审计真正立足全局、把握站位、进入角色,积极研究和思考加快行业、企业发展的具体措施,提出有见解、有质量的决策建议,为本行业领导生成和选择决策发挥辅助作用;在决策的敲定中当高参、把好关;在决策的实施中搞好评价和反馈,及时检查决策实施效果,发现问题,反馈有关信息,为校正、修定、完善决策发挥参谋、耳目作用。从而把风险机率控制在最低程度。
    三、 开展风险导向审计应把握好几种关系
    (一)把握好全面管理与突出重点的关系。风险导向审计应立足全局、掌握全貌、观测全景。这样可以防止 以偏概全 、以局部代替总体。同时又应突出重点,紧密围绕区域、行业、企业资产运行的安全性、合规性和效益性这个核心进行风险导向审计,确保资产总量完整性、资产增量效果性、资产质量提升性和资产存量优化性。使风险导向审计既有开阔的视域,又有关节点的聚焦;既有群体基础,又有主体支撑。
    (二)把握好宏观构架与微观切入的关系。风险导向审计应始终注重从宏观层面和战略视角观测发展,保持风险导向审计的俯视、统揽态势。同时,又要注重从微观入手、从具体事项起步,搞好有针对性的监督,在微观中折射宏观、在点滴中揭示内在联系。从而形成既以微观为切入点,又不拘泥于具体现象;以宏观为总揽,又不务虚空论的二元要素链接结构。
    (三)把握好超前考量与跟进管理的关系。前瞻发展、前沿探寻、前置思考是风险导向审计的时代特征,也是风险导向审计的生命力所在。因此,必须有效运用这种专利,使风险导向审计先入为主、前期导航。同时又要采取跟进追踪的方式,使风险导向审计紧贴实际、紧跟走势、紧随变化,使风险导向审计与实际相伴、与实践相联。从而形成以超前预判为导引、以跟踪发展为侧翼的协调配置。
    (四)把握好过程调控与源头治理的关系。风险导向审计是在行进过程中对审计对象、相关要素进行的分析和研究。因此,风险导向审计注重在过程行进中发现问题、在运动变化中揭示矛盾。同时,及时把各类信息加工整理,传导到源头环节,探寻解决矛盾、根治问题的有效路径。从而形成揭露问题与促进整改问题并重、过程监督与源头治理并举的兼顾运行状态。
    (五)把握好提高风险导向审计水平与提升风险导向审计人员素质的关系。风险导向审计是一个庞大的系统工程,而且是需不断升级、升位的演进工程。因此,风险导向审计工作职责大、质量要求高、承担任务重。这对从事风险导向审计人员的团队素质是一个极大挑战、是一个严竣考验。需要开展风险导向审计的相关人员全面提升洞察力、鉴别力和敏锐力;全面提升政策水平、专业技能和综合素养;全面提升责任意识、使命意识和敬业情操。从而形成用现代素质做依托、用时代风貌做保障、用当代品格做支撑,开创风险导向审计的新局面。(刘  颖)
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