必须重视提升审计报告中审计意见和建议的质量
汤从华（湖北省荆州市审计局总审计师）
新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》明确规定：审计报告应当对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，提出改进管理工作的意见。笔者认为：这一规定对于发挥审计的“免疫系统”功能和建设性作用，是十分必要的。但审计报告如何针对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，提出恰当的审计意见和建议，对于广大审计工作者来讲，是一件十分重要而又十分困难的事情。笔者以为：在现有的情况下，正视一个现实，促进两个提高，坚持三个原则是提升审计报告中审计意见和建议质量必须解决的几个关键问题。
一、正视一个现实
正视一个现实，就是正视在我们现在的审计报告中，对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节提出的审计意见和建议，与审计职能和被审计单位的要求之间存在差距。承认这一差距，是我们提升审计报告中审计意见和建议质量，更好地发挥审计“免疫系统”功能和建设性作用的重要前提。
笔者认为：我们现在审计报告中的审计意见和建议，与审计“免疫系统”功能和建设性作用的要求以及被审计单位的要求比较起来，其差距主要表现在以下三个方面：一是所提意见和建议太原则，不具体。比如说要被审计单位“完善制度”、“加强管理”，但究竟要完善哪些方面的制度，加强哪些方面的管理，审计意见和建议往往不作进一步具体地明确，所以显得空洞，提了意见和建议等于没提，被审计单位无法操作；二是所提意见和建议太肤浅，不深刻。比如说要被审计单位“加强对预算外资金的管理”，但如何加强对预算外资金的管理，加强对哪些预算外资金的管理，审计意见和建议没有深入，即没能从最本质、最要害的方面拿出审计意见和建议，在这种情况下，被审计单位往往无所适从，无法落实。三是所提意见和建议千篇一律，缺乏个性。即无论什么审计项目的审计报告，其审计意见和建议总是那么几句概念化的语言颠来倒去，既没有针对性，也没有指导性，被审计单位对这样的审计意见和建议，往往不屑一顾，根本用不着认真对待和谨慎落实，完全失去了审计意见和建议的实际作用。特别令人忧虑的是以上有关差距的几种表现，并没有完成被广大审计工作者所认识、所正视。在不少审计工作者看来，审计报告中的审计意见和建议，只是一种形式，只是表明一种态度，对被审计单位没有什么实际指导意义。这可以说是我们强调提升审计报告中审计意见和建议质量的主要思想障碍，必须加以克服。
二、促进两个提高
促进两个提高，就是促进提高对审计报告中审计意见和建议重要性的认识；促进提高审计人员的思想业务素质。这是我们提升审计报告中审计意见和建议的质量，更好地发挥审计“免没系统”功能和建设性作用的重要基础。
国家审计作为专门的综合经济监督部门，它要保证被审计单位财政财务收支的真实性、合法性和有效性，达到维护财经纪律，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控政策落实等目的，就必须通过一定的具体行政行为来完成。这些具体行政行为一般包括：审查被审计单位以财政财务收支为主线的相关经济资料；评价被审计单位对宏观经济政策是否贯彻落实、经济（经营）决策是否正确可行、资源是否合理利用、控制制度是否建立健全、管理是否科学到位，财政财务收支是否真实合法、经济效益和社会效益是否明显等；处理处罚被审计单位违反法律法规法纪的行为；并对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节提出纠正、改进和完善的审计意见和建议。在上述这些具体行政行为中，审查、评价是审计监督最基本的前提性行政行为，任何一项审计业务，都必须实施这两种具体的行政行为。而处理处罚，提出审计意见和建议，则是在审查、评价的基础上，根据审查、评价发现的违纪违规行为和财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，实施的有针对性的具体行政行为。相比较而言，处理处罚具有惩戒性和强制性，更多地体现审计的监督性职能；而提出审计意见和建议则具有建设性和促进性，更多地体现审计的服务性职能。随着法律法规的逐步完善，随着人们执法意识和自觉性的进一步增强，审计部门的惩戒性、强制性功能将逐步减弱，审计将会更多地履行具有建设性、促进性功能的行政行为，这也是被审计单位更愿意接受的具体行政行为，即对需要纠正、改进和完善的有关事项，提出审计意见和建议。由此可见，提出审计意见和建议，是审计越来越重要的职能。离开了这一职能，审计作用的发挥将会大打折扣，或者是不全面的。因此，政府审计部门必须提高对审计报告中审计意见和建议重要性的认识，重视审计报告中审计意见和建议的质量。然而，在实际工作中，背离这种认识的情况是经常出现的，不少审计部门在地方财政吃紧的情况下，往往只注重处理处罚，而忽视对被审计单位需要纠正、改进和完善的有关事项提出审计意见和建议，这实际上是一种有失偏颇的行为。殊不知，对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，提出纠正、改进和完善的审计意见和建议，促进其体制、机制、制度的完善和决策、经营、管理水平的提高，提高其效益，拓展其财源，增加财政收入，远比通过处罚收缴来解决财政和经费吃紧的问题重要得多。
除上述原因外，部分审计干部的思想业务素质不能适应履行职能的要求，恐怕也是一个非常重要的原因。因为要提出好的审计意见和建议，作为审计人员来讲，必须有比较深厚的政治、经济、决策、管理、经营等方面的理论基础；有比较前瞻的宏观意识；有比较高的政策水平；有比较深刻的思辩能力；有比较强的文字表达能力等。否则，即便想提出好的审计意见和建议，也只是一种愿望而已。当然，也有极少数审计人员因为思想的不重视或者懒惰，不愿花气力去探究被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，分析其原因，因而也就无法提出合乎实际的审计意见和建议。因此，要提升审计报告中审计意见和建议的质量，还必须不断提高审计人员的思想业务素质。
三、坚持三个原则
坚持三个原则，就是要坚持针对性原则、建设性原则和实用性原则，这是我们提升审计报告中审计意见和建议的质量，更好地发挥审计职能作用的重要原则。
所谓针对性原则，就是指审计部门“开出”审计意见和建议的“药方”是“对症”的，被审计单位通过采纳审计部门提出的审计意见和建议，就能有效地改进其在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节。为此，政府审计部门必须对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节有比较深刻和本质的认识，不能只知表现现象或者被假象所迷感，要由表及里、由浅入深、切中要害、对症下药，做到“药”到“病“除。在这一点上，切忌语不中的、左顾右盼而言他。
所谓建设性原则，就是指审计部门提出的审计意见和建议，不仅要有效地改进被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理方面存在的问题和薄弱环节，而且要在对“症”下“药”的基础上，更全面、更深刻地为被审计单位及其主管部门乃至宏观经济调控部门提出更富远见卓识、更具创造性和跳跃性，具有“防”“治”结合、“强身健体”、标本兼治功效的审计意见和建议，从而使被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面上层次、上水平。为此，政府审计部门不仅要了解被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面的现状，而且要熟知国内外先进的体制、机制、财政财务收支运行模式、核算技术、决策及经营理念、管理思想和控制手段等，并把两者有机地结合起来，形成既符合客观实际又极具创新价值的审计意见和建议，为被审计单位所积极采纳。
所谓实用性原则，也称可操作性原则，就是指审计部门提出的审计意见和建议，内容必须具体、办法必须可行、过程必须简明、效果必须明显，被审计单位在采用时，没能“无所适从”和“雾里看花”的感觉，要让被审计单位一看就能明白，一明白就能赋于实施，一实施就能取得成效。为此，政府审计机关和审计工作者，必须以对被审计单位高度负责的责任感和求真务实的工作作风，切实为被审计单位纠正、改进和完善在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，促进被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面上层次，上水平提出便于操作遥审计意见和建议，杜绝一切空洞无物、华而不实、不着边际、口号式的审计意见和建议，使审计部门的免疫系统功能和建设性作用、促进性作用真正发挥出来。（汤从华）
一、正视一个现实
正视一个现实，就是正视在我们现在的审计报告中，对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节提出的审计意见和建议，与审计职能和被审计单位的要求之间存在差距。承认这一差距，是我们提升审计报告中审计意见和建议质量，更好地发挥审计“免疫系统”功能和建设性作用的重要前提。
笔者认为：我们现在审计报告中的审计意见和建议，与审计“免疫系统”功能和建设性作用的要求以及被审计单位的要求比较起来，其差距主要表现在以下三个方面：一是所提意见和建议太原则，不具体。比如说要被审计单位“完善制度”、“加强管理”，但究竟要完善哪些方面的制度，加强哪些方面的管理，审计意见和建议往往不作进一步具体地明确，所以显得空洞，提了意见和建议等于没提，被审计单位无法操作；二是所提意见和建议太肤浅，不深刻。比如说要被审计单位“加强对预算外资金的管理”，但如何加强对预算外资金的管理，加强对哪些预算外资金的管理，审计意见和建议没有深入，即没能从最本质、最要害的方面拿出审计意见和建议，在这种情况下，被审计单位往往无所适从，无法落实。三是所提意见和建议千篇一律，缺乏个性。即无论什么审计项目的审计报告，其审计意见和建议总是那么几句概念化的语言颠来倒去，既没有针对性，也没有指导性，被审计单位对这样的审计意见和建议，往往不屑一顾，根本用不着认真对待和谨慎落实，完全失去了审计意见和建议的实际作用。特别令人忧虑的是以上有关差距的几种表现，并没有完成被广大审计工作者所认识、所正视。在不少审计工作者看来，审计报告中的审计意见和建议，只是一种形式，只是表明一种态度，对被审计单位没有什么实际指导意义。这可以说是我们强调提升审计报告中审计意见和建议质量的主要思想障碍，必须加以克服。
二、促进两个提高
促进两个提高，就是促进提高对审计报告中审计意见和建议重要性的认识；促进提高审计人员的思想业务素质。这是我们提升审计报告中审计意见和建议的质量，更好地发挥审计“免没系统”功能和建设性作用的重要基础。
国家审计作为专门的综合经济监督部门，它要保证被审计单位财政财务收支的真实性、合法性和有效性，达到维护财经纪律，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控政策落实等目的，就必须通过一定的具体行政行为来完成。这些具体行政行为一般包括：审查被审计单位以财政财务收支为主线的相关经济资料；评价被审计单位对宏观经济政策是否贯彻落实、经济（经营）决策是否正确可行、资源是否合理利用、控制制度是否建立健全、管理是否科学到位，财政财务收支是否真实合法、经济效益和社会效益是否明显等；处理处罚被审计单位违反法律法规法纪的行为；并对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节提出纠正、改进和完善的审计意见和建议。在上述这些具体行政行为中，审查、评价是审计监督最基本的前提性行政行为，任何一项审计业务，都必须实施这两种具体的行政行为。而处理处罚，提出审计意见和建议，则是在审查、评价的基础上，根据审查、评价发现的违纪违规行为和财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，实施的有针对性的具体行政行为。相比较而言，处理处罚具有惩戒性和强制性，更多地体现审计的监督性职能；而提出审计意见和建议则具有建设性和促进性，更多地体现审计的服务性职能。随着法律法规的逐步完善，随着人们执法意识和自觉性的进一步增强，审计部门的惩戒性、强制性功能将逐步减弱，审计将会更多地履行具有建设性、促进性功能的行政行为，这也是被审计单位更愿意接受的具体行政行为，即对需要纠正、改进和完善的有关事项，提出审计意见和建议。由此可见，提出审计意见和建议，是审计越来越重要的职能。离开了这一职能，审计作用的发挥将会大打折扣，或者是不全面的。因此，政府审计部门必须提高对审计报告中审计意见和建议重要性的认识，重视审计报告中审计意见和建议的质量。然而，在实际工作中，背离这种认识的情况是经常出现的，不少审计部门在地方财政吃紧的情况下，往往只注重处理处罚，而忽视对被审计单位需要纠正、改进和完善的有关事项提出审计意见和建议，这实际上是一种有失偏颇的行为。殊不知，对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，提出纠正、改进和完善的审计意见和建议，促进其体制、机制、制度的完善和决策、经营、管理水平的提高，提高其效益，拓展其财源，增加财政收入，远比通过处罚收缴来解决财政和经费吃紧的问题重要得多。
除上述原因外，部分审计干部的思想业务素质不能适应履行职能的要求，恐怕也是一个非常重要的原因。因为要提出好的审计意见和建议，作为审计人员来讲，必须有比较深厚的政治、经济、决策、管理、经营等方面的理论基础；有比较前瞻的宏观意识；有比较高的政策水平；有比较深刻的思辩能力；有比较强的文字表达能力等。否则，即便想提出好的审计意见和建议，也只是一种愿望而已。当然，也有极少数审计人员因为思想的不重视或者懒惰，不愿花气力去探究被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，分析其原因，因而也就无法提出合乎实际的审计意见和建议。因此，要提升审计报告中审计意见和建议的质量，还必须不断提高审计人员的思想业务素质。
三、坚持三个原则
坚持三个原则，就是要坚持针对性原则、建设性原则和实用性原则，这是我们提升审计报告中审计意见和建议的质量，更好地发挥审计职能作用的重要原则。
所谓针对性原则，就是指审计部门“开出”审计意见和建议的“药方”是“对症”的，被审计单位通过采纳审计部门提出的审计意见和建议，就能有效地改进其在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节。为此，政府审计部门必须对被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节有比较深刻和本质的认识，不能只知表现现象或者被假象所迷感，要由表及里、由浅入深、切中要害、对症下药，做到“药”到“病“除。在这一点上，切忌语不中的、左顾右盼而言他。
所谓建设性原则，就是指审计部门提出的审计意见和建议，不仅要有效地改进被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理方面存在的问题和薄弱环节，而且要在对“症”下“药”的基础上，更全面、更深刻地为被审计单位及其主管部门乃至宏观经济调控部门提出更富远见卓识、更具创造性和跳跃性，具有“防”“治”结合、“强身健体”、标本兼治功效的审计意见和建议，从而使被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面上层次、上水平。为此，政府审计部门不仅要了解被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面的现状，而且要熟知国内外先进的体制、机制、财政财务收支运行模式、核算技术、决策及经营理念、管理思想和控制手段等，并把两者有机地结合起来，形成既符合客观实际又极具创新价值的审计意见和建议，为被审计单位所积极采纳。
所谓实用性原则，也称可操作性原则，就是指审计部门提出的审计意见和建议，内容必须具体、办法必须可行、过程必须简明、效果必须明显，被审计单位在采用时，没能“无所适从”和“雾里看花”的感觉，要让被审计单位一看就能明白，一明白就能赋于实施，一实施就能取得成效。为此，政府审计机关和审计工作者，必须以对被审计单位高度负责的责任感和求真务实的工作作风，切实为被审计单位纠正、改进和完善在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面存在的问题和薄弱环节，促进被审计单位在财政财务收支以及与财政财务收支相关联的体制、机制、制度和决策、经营、管理等方面上层次，上水平提出便于操作遥审计意见和建议，杜绝一切空洞无物、华而不实、不着边际、口号式的审计意见和建议，使审计部门的免疫系统功能和建设性作用、促进性作用真正发挥出来。（汤从华）
| 【关闭】 【打印】 |
