世博城市最佳实践区对城市审计工作的几点启迪
张志伟(上海市卢湾区审计局)
【发布时间:2010年06月25日】
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    中国2010年上海世博会城市最佳实践区集中展示了多个国家解决城市建设、发展问题的案例和项目,有的是一些生态城区发展过程的回顾,有的是一些老城保护和发展的具体实践,有的是一些国家或城市解决城建某个方面问题的基本方案,还有的是一些城市探索生态绿色、生活和谐的典型示范。这些案例和项目虽然来自全球不同的国家,产生于不同的文化,但都有一个共同的目标,就是倡导绿色生态文明,提倡低碳、节能,注重环境保护,维护人与自然的和谐。最大的特点是每个案例均可复制、都有示范和实践意义,每个项目均可实际施行、都有指导和借鉴作用。本人在城市最佳实践区泡了一天,体会实践区的环保理念,观摩实践区的节能技术,了解先进的传统保护方式,感受多元的文化气息,受到很大的触动和震撼。在进一步加深了对科学发展观理解的同时,也吸取了工作上的营养,对正在从事的审计工作有了许多启迪。作为“政府谋士”的审计机关和审计人员要通过对公共经济的监督,确保公共资金使用方向符合科学发展观的要求。特别是城市审计机关更要强化绿色的理念,加大对资源环源审计的力度,提出符合现代城市建设和发展理念的审计建议,为城市生态和谐、科学发展服务。
        一是树立科学发展理念,财政审计要服务城市未来发展的目标。审计是履行受托责任,是受人民的委托对公共财政资金使用情况进行专业监督。财政审计是审计部门的主要工作,每年要向人大报告本级预算执行和财政收支情况,并对审计结果向社会进行公开,通过审计评价对财政资金使用的方向产生影响。财政资金使用直接制约公共经济的规模和效果,进而对整个城市建设和发展产生深刻的影响。现代城市建设和发展更加以人为本,注重生态建设、环境保护,强调资源的综合利用,以避免“先污染后治理”的发现模式。蒙特利尔案例提供了一个很好的示范,圣米歇尔区的环境复合工程就是一个城市环境改造建设项目,通过多年的建设和治理,在垃圾场上建成了城市公园,使这一环境复合工程成为一个世界级的最佳实践。实践区的杜塞尔多夫案例、马尔默案例等都为城市可持续发展提供了思路。城市财政资金审计就是要树立科学发展理念,突出以人为本的核心,注重全面、协调、可持续发展,关注财政资金的投向,关注财政资金在资源环境和人文建设方面的投入,关注财政资金在民生工程上的使用情况,特别是注重审查财政资金在城市历史文化保护、城市公共绿地建设、城市水气声治理、土地综合利用等方面的投入和使用情况,本着全球城市建设和发展的共同价值观,客观评价财政资金在实现城市未来发展方面的使用效果,为城市生态文明建设服务。
        二是注重资源环境效果,绩效审计要突出城市和谐发展的因素。审计以真实性、合法性审计为基础,在查错纠弊的前提下,注意审查财政资金使用的效益。随着审计事业的发展,绩效审计在审计中占据越来越大的比重。现代绩效审计普遍以目标为导向,通过对财政资金使用情况的审查,客观评价财政资金在实现目标过程的效益性。由于受只重发展和“唯GDP论”等大环境影响,城市绩效审计仍以城区经济、建设为重点,注重考察财政收入情况、经济规模和发展状况、旧城改造情况、城区基础设施建设情况,以及居民收入提高、生活改善情况等。而城市最佳实践区许多的案例都是以环保、节能、宜居为主题,特别是宁波滕头案例运用体现江南民居特色的建筑元素,以空间、园林和生态化的有机结合,表现“城市与乡村的互动”,再现全球生态500佳和世界十佳和谐乡村的发展路径,展示了生态环境、现代农业技术成就以及滕头人与自然和谐相处的生活。而据报道,曾经的“百湖之市”武汉30年来湖泊面积减少了近230平方公里,50年来近100个湖泊人间“蒸发”。在改革开放的今天,滕头所营造的“村在景中、景在城中”的生活模式,在我国乡村城市化发展中具有普遍意义。实践区的罗纳阿尔卑斯案例、温哥华案例等都强调城市环保、和谐宜居。资源环境问题是人类社会面临的重大课题,资源被无限制开采,环境恶化不仅影响到经济的持续发展,而且直接威胁到人类的健康和生存,关系到每个人的切身利益。绩效审计在考查财政专项资金使用的经济效益的同时,尤其要注重资源环保的效益,注意人文效果和社会效应。要适时开展资源环境专项审计或审计调查,具体分析专项资金使用对资源环保的贡献,审查国家环保政策落实情况、环保管理系统运行情况,分析财政专项资金在建设生态城区、文化城区方面的效果,考查环境指标和生态指标,注重突出审计过程的资源环境和社会人文因素,为城市和谐发展服务。
        三是拓宽审计实现途径,投资审计要促进建筑高新技术的运用。在城市建设大力发展的今天,投资审计成为城市审计工作的一项重要内容。投资审计除了对决算进行审查外,还应对基本建设目标实现情况和投资的经济性、效益性进行评价。但在实际工作中,存在着“唯经济论”的问题,投资审计的大量精力耗费在决算复查上,以核减工程款的多少来评价审计质量的高低。伦敦零碳馆案例原型取自世界上第一个零二氧化碳排放的社区贝丁顿零碳社区,贝丁顿社区拥有包括公寓、复式住宅和独立洋房等住房,每套住宅都配有露天花园或阳台,通过节能设施减少对能源的需求,并采用可再生能源实现建筑二氧化碳零排放,体现了住宅高密度与舒适生活的完美融合;零碳馆建筑使用太阳能,被动风能以及地源热能联合驱动空调系统,多角度、多层面地展示了建筑节能减排的最新成果。滕头馆一个立面的墙面进行了垂直绿化,整个墙面上种植特殊的植被,对墙体内的室温进行调节。阿尔卑斯案例馆建筑为水幕太阳能外墙,通过太阳能阳光板为馆内提供清洁能源。所有的这些建筑必定无形中加大建筑安装成本,如果仅从经济性方面进行评价肯定是不经济的。投资审计就是要跳出决算审查的旧框框,拓宽审计职能实现途径,主动跨前一步、多跨半步,对所有建设项目实行跟踪审计,主动介入建设项目的全过程。把建筑新技术、新工艺运用作为跟踪审计的重要内容,发现问题及时提出建议,发挥跟踪审计阶段性审计报告的作用,针对建设过程需要改进的问题不定期出具审计报告,及时督促审计整改,确保建筑节能技术、环保工艺和资源节约运用等工作得到落实。
        四是创新审计方法手段,经责审计要紧跟时代发展进步的步伐。经济责任审计主要是通过对领导干部任职期间经济重大决策的审查,客观评价其履行经济责任情况,为组织部门任用干部提供参考。现时的经责审计仍以财政财务收支为基础,缺乏对领导干部落实科学发展情况的综合考查,审计方式方法比较陈旧,审计评价跟不上时代发展的步伐。滕头馆的黑白相间的民居风格的外墙是用50多万块废瓦残片堆砌的,都是从废弃的工地里收集来的,其中包括元宝砖、龙骨砖、屋脊砖等,年龄全部超过百年。伦敦零碳馆墙体会发光,餐盘可以吃,旧水管做椅子,废玻璃瓶当吊顶,那里的生活有点神奇,吃穿住用都是“无排放,无污染”。沪上生态家案例中的地砖是用废弃的旧墙砖铺就的。而审计署近日公布的2009年度中央预算执行审计工作报告披露,一些有违转变经济发展方式要求的行为特别是违法违规用地、节能减排进展缓慢、环保政策执行不力等尤为突出。目前我国正站在一个历史性关口,经济发展方式不科学,不仅损害国家经济健康,也将给未来的可持续发展埋下隐患。在城市领导干部经济责任审计中,应加大对科学发展成果的考察力度,紧紧围绕低碳型、生态型、科技型经济发展情况,综合运用比例分析、问卷调查、座谈交流、巡视检查等方法,考查节约型财力配置情况,了解增收节支、开源节流情况,分析经济发展方式转变状况;运用碳排放量减少和专项资金额投入等指标,考核节能减排情况,重点分析实际减排量、节约量、传统能源替代量、资源综合利用量,考核城市服务业、建筑业、工业企业节能减排和新技术、新产品推广使用等情况。通过对领导干部转变经济发展方式和节能减排的审计,创新审计的方法手段,注意从管理层面评价财政运行的效果,促进经济管理的效益全面提高,注重从发展层面评价财政扶助的作用,积极扶持生态型、低碳型和科技型经济发展,促进地区经济发展方式的转变,为可持续发展服务。(张志伟)
    
                                  
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