加强审计项目计划管理 推动建立财政审计大格局
刘迎祥 李衡峰(审计署驻昆明特派办)
【发布时间:2010年06月17日】
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    摘要:财政审计大格局要求国家审计机关整合各种审计资源,作为审计计划管理首要环节的审计计划编制工作变得越来越重要,本文在提出我国目前审计项目计划管理现状和问题的基础上,分析产生问题的原因,在此基础上,根据审计“免疫系统”功能和财政审计大格局对加强审计项目计划管理的要求,提出了加强审计项目计划管理的建议。
    关键词:财政审计大格局  审计项目  计划管理  免疫系统
    审计项目计划管理是做好整个审计项目的基础。科学管理好审计项目计划,对整合审计资源,提高审计工作效率和提升审计工作成果,具有重要的意义,也是审计“免疫系统”功能的内在要求。财政审计大格局要求审计机关做到“审计计划统一、审计方案统一、实施时间统一、组织方式统一、处理标准统一、审计公告统一”,要形成全国财政审计“一盘棋”的工作格局。
    一、当前我国审计项目计划管理现状
    (一)审计项目计划编制过程。
    按照《审计署审计项目计划管理办法》要求,审计署统一组织的审计项目计划,由署各专业审计司于每年11月提出安排意见,并填制统一印发的审计项目工作量测算报表,办公厅汇总提出计划草案,经审计长会议审定后下达。
    (二)当前审计项目计划编制中存在的问题。
    1.审计署和地方审计机关各自编制审计项目计划,存在脱节现象
    我国现行的审计项目计划管理是自上而下的体制,审计署具有双重法律地位,一方面作为中央政府的组成部门,组织和领导全国审计工作;另一方面作为一级审计机关,根据自己的审计管辖范围,直接从事审计工作。地方审计机关则采用双重领导体制,在本级人民政府和上一级审计机关领导下,负责本行政区域内的审计工作,审计业务以上级审计机关领导为主。目前,我国审计项目计划管理也采用与之相对应的管理模式,审计署对署本级开展的审计项目,以及统一组织和授权的审计项目主要按照《审计署审计项目计划管理办法》进行计划管理,指导全国审计项目计划管理工作,省级及以下审计机关除上述统一组织及授权审计项目外的地方审计项目,主要是根据当地实际情况,自行安排本地区审计项目计划。各级审计机关都从本级工作重点出发编制审计计划,审计目标必然存在差异,上下之间项目计划存在相互脱节现象。
    2.项目计划随意性大,存在交叉重复现象
    按照《审计机关审计项目计划管理办法》规定:“编制审计项目计划,要根据审计资源状况,量力而行,留有余地,统筹协调,合理均衡地安排任务,避免重复,减少交叉。”在实际编制过程中,每年署统一组织的审计项目计划,由各业务司于11月提出安排意见,由于各种原因,业务司主要是根据经验或相关要求提出项目安排意见,立项调查不充分,审计对象的选择和项目确定也缺乏严格的程序和标准,往往是被动地跟热点,在项目计划制定和安排上缺乏与其他业务司的充分有效沟通,可行性分析做得不到位,导致在项目安排和审计重点确定时存在交叉重复的现象。
    3.没有体现全国财政审计“一盘棋”的工作格局
    审计署业务司、派出机构、地方审计机关是财政审计大格局的主力军,三支力量统筹运用,在推进建立更加统一、完整的国家财政制度中,可以达到宏观与微观、全面与重点、整体与局部的统一。目前审计项目计划体现的是中央财政审计格局,主角包括审计署业务司、派出机构。没有地方审计机关的参与,财政审计大格局是不完整的。
    (三)当前审计项目计划存在问题的原因分析。
    1.计划管理的科学性不够
    审计项目计划管理是审计项目管理中最基础的工作,需要进行充分调研综合分析才能制订完成,工作繁琐而又不能马上见效果,实际执行中还需要不时调整,同时,由于一些现实因素的制约,如审计任务与审计资源的矛盾、审计经费与审计任务的矛盾、审计工作时限与审计力量的矛盾、审计力量与方案要求的矛盾、依法审计和依法处理的矛盾、审计出差时间长与审计人员的心理承受能力的矛盾等,审计项目计划制订与执行尽管有了很大改进和加强,仍然存在科学性不足的问题。如有的审计机关(机构)在审计业务开展的高峰期,全部职工人数尚不足工作方案要求投入的审计人员数。
    2.审计署对地方审计机关指导协调不够
    审计署在制定和安排年度项目计划时,侧重于署机关及派出机构,对地方审计机关主要是下达授权审计项目计划。由于审计机关实行分级管理,都以党和政府的中心工作为出发点制定审计计划,出发点相同或类似,有时就出现同一个单位或地方,审计署(主要是派出机构)、省级审计机关、市级审计机关同时对其开展内容基本一致的审计的情况。
    3.社会经济环境变化快
    近年来,随着审计作用的不断显现,公众对审计的期望和要求越来越高。伴随着我国社会经济的不断发展,受利益主体多元化、利益格局复杂化的影响,党和政府以及社会关注的影响社会可持续发展、科学发展的重点问题、热点问题不时出现,审计监督领域也不断拓展。审计工作要发挥“免疫系统”功能,就需要经常调整审计重点。这些变化加大了审计项目计划编制难度。
    4.审计计划管理相关制度有待完善
    审计计划是审计工作的龙头,是整合审计资源、实现科学审计管理的灵魂。由于我们目前的审计计划管理仍然是传统的和粗放的审计管理模式,审计项目计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考评等一系列审计项目计划管理制度不够完善,也一定程度上造成了审计计划管理问题的存在。
    二、“免疫系统”理论对审计项目计划管理提出的新要求
    (一)“免疫系统”论对审计项目选择带来的影响。
    发挥审计“免疫系统”功能,要求审计机关按照人民的委托,依法、独立、专门、主动防御、揭示和查处问题,促进国家其他系统功能的平衡,使国家经济社会健康、安全运行。审计机关作为一个免疫系统,能够最早地感受到病害侵蚀的风险,更快地运用法定权限去抵御查处这些病害,也能更及时建议政府或相应权力机关,运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消除这些病害,从而健全制度,保护国家安全,因此,免疫系统论的提出对审计项目的选择提出了更高要求。
    (二)审计项目选择制约和影响着审计“免疫系统”的发挥。
    选好审计项目是发挥审计“免疫系统”功能的第一步,在目前的情况下,要以中国特色社会主义理论为指导,以科学发展观为灵魂和指南,牢固树立科学的审计理念,坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”审计工作方针,认真履行宪法和法律赋予的职责,把握住重点、关注好热点,选择好审计项目。
    (三)“免疫系统”对审计项目计划管理提出新要求。
    要充分发挥审计“免疫系统”功能,就要调整以往审计项目计划制定一般由审计机关内部各专业审计部门提出意见,经综合平衡后按程序批准后实施的做法。要先明确审计需求,即审计目标,然后围绕目标提出、整合审计项目计划,最后加强审计计划实施的调控管理。在制定审计项目计划、选择审计项目时重点关注以下四个方面:
    一是关注民生。民生资金与老百姓的利益最直接、最现实,老百姓对涉及民生的违法违规行为的感受最直接、最强烈。这部分资金如果监督不力或者使用不当,极易造成恶劣的社会影响。
    二是关注国家安全。要围绕国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全,通过审计或调查揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议,切实维护国家安全。
    三是加强效益审计。绩效管理是现代管理的重要内容,而绩效评价是绩效管理的核心。全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,是促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制的有效手段。审计机关应当依据监督的综合优势,以独立第三者的身份帮助或督促有关部门制定绩效评价标准,督促有关部门开展绩效评价。
    四是促进法规制度的完善。查处违法违规行为是一种事后行为,在一定程度上对违法违规问题起到遏制作用,要从源头和根本上杜绝违法违规现象,还要靠法规制度的完善。审计机关要通过审计,注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题,提出审计意见和建议,促进政策、法律、制度的落实和完善,推进深化改革,加强宏观管理。
    三、财政审计大格局对审计项目计划管理提出的新要求
    财政审计大格局涵盖了所有政府资金,融合了传统意义的财政审计、固定资产投资审计、资源环境审计、经济责任审计、社会保障审计等各专业审计,对审计项目计划管理也提出了新的要求:
    一是科学性。财政审计大格局环境下,审计项目计划从立项、编制、执行、反馈、考评等都必须采用严谨的态度及科学方法来完成。如:立项须充分地论证;编制计划须遵循严谨的程序;计划执行与反馈须严格;考评体系须公正有效等。
    二是整体性。财政审计大格局审计,涵盖了以政府名义筹集、管理、使用的全部资金和资金的筹集、分配、管理、使用等各个环节,融合了预算执行审计、财政决算审计、转移支付审计、固定资产投资审计、资源环境审计、经济责任审计、社会保障审计等各专业审计,在制定审计项目计划时,必须跳出审计看发展,从整体上加以考虑,通过审计项目计划将各项目合理组织起来,从更高层次发现、分析问题并提升审计成果。
    三是建设性。财政审计大格局环境下,各专业审计项目的审计计划必须进行科学计划、科学管理,形成统一的审计目标,因此,在确定年度项目时,就围绕全部政府性资金,将所有审计项目纳入“一盘棋”通盘考虑,以满足“两个报告”(审计结果报告和审计工作报告)需要为目标,由协调机构科学管理和指导审计项目实施,使审计项目既体现宏观性又具有专业性,既相互联系又不失独立性。
    四是可操作性。财政审计大格局要求涉及审计项目多样、审计内容广、参加的审计人员多,因此,在制定审计项目计划时,必须考虑到制定的审计任务、提出的审计目标及能达到的最终审计结果等都必须切合工作实际,具有可操作性,这样才能使审计工作高效有序。
    四、加强国家审计项目计划管理的建议
    (一)从体制上完善审计项目计划编制方式。
    虽然目前《审计机关审计项目计划管理办法》规定了“审计项目计划管理实行统一领导,分级负责制。审计署负责管理审计署统一组织的审计项目计划和署本级审计项目计划,指导全国审计项目计划管理工作。县级以上地方各级审计机关分别负责本地区审计项目计划管理工作。”在财政审计大格局环境下,要切实发挥审计免疫系统功能,就要求审计署站在全国的角度,根据国家经济社会发展的方针政策、审计工作发展纲要和法定职责要求,通盘考虑中央和地方审计项目计划,统一组织审计项目计划编制并及时下达,地方审计机关参照审计署项目计划编制情况,合理安排当地审计项目。尽量使有限的审计资源能够扩大审计覆盖面,避免交叉重复审计。
    (二)建立科学的审计项目计划编制程序。
    审计计划编制程序直接决定审计计划的质量,应按照科学的程序编制。立项前,可以通过搜集、研究宏观经济信息和决策动态,走访人大等有关机构和部门,召开专家学者咨询会,征求审计机关意见,甚至向社会公开征集审计项目安排意见等方式,开展广泛的调查研究;立项中,对审计的必要性、项目的风险、审计的难度、可能的结果等进行充分的评估,对拟定审计项目多方征求意见,反复甄选,综合平衡,形成对象明确、范围合理、目标可行、进度可控、要素完整的审计项目计划草案;立项后,要检查计划执行结果和反馈有关意见、建议。
    (三)审计项目计划编制要坚持突出重点和全面履责相结合。
    财政审计大格局内容涉及审计范围更广,涉及审计内容更多,由于目前各级审计机关审计资源有限,坚持突出重点和全面履责至关重要。在编制审计计划时,要根据现有审计力量,按照轻重缓急的原则,围绕民生、国家安全、资金效益和体制机制制度完善等方面有计划地安排对不同重点行业和重点资金的审计。同时,还要合理规划,注意点、面的结合,按照全面履责的原则,保证一定合理周期内,重点审计监督对象都能得到审计监督,防止一定时期内某些重点行业或单位年年审计,而另有部分行业和单位长期得不到审计监督情况的发生。
    (四)建立及时有效的沟通协调机制。
    审计计划编制是一项前瞻性的工作计划,在审计计划执行过程中,可能会存在各种困难、问题或审计计划制订存在不合理的地方。计划制订部门要及时跟踪检查计划执行情况,有关项目执行单位也要及时全面地反馈项目计划执行情况,定期或不定期按照《审计机关审计项目计划管理办法》要求汇报审计工作进度、主要审计成果、计划执行中存在的主要问题及改进措施与建议等情况,以便根据项目情况及时调整项目计划内容或重点,或在以后年度项目计划安排时加以完善。
    (五)建立和完善计划执行情况考核和评估制度。
    科学有效的考评制度是促进审计计划管理工作的有效手段。目前,财政审计大格局对审计项目计划管理提出了更高的要求和挑战,因此,计划管理部门应该研究建立和完善考核审计项目计划执行情况的指标体系和评价标准,以促进工作为原则,建立规范的考评制度。在2009年末,审计署已经对财政审计大格局进行了初步实践,也取得了一些经验,其中也肯定存在一些不足,审计署应该在时机成熟的条件下,选择部分审计项目进行考核试点,以审计项目计划和审计方案为基本依据,对项目执行进度、审计组织实施情况、审计成果、审计成本等方面进行考核,以促进审计计划管理不断完善。(刘迎祥  李衡峰)
    参考文献:
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