时代呼唤新的审计体制
杨小刚（湖南省城步苗族自治县审计局）
1982年宪法第一百零九条规定县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。独立性是宪法对审计工作的要求。因为要同时对本级人民政府和上一级审计机关负责，而且人财物归地方政府管理，可以说宪法要求的审计独立是一定行政区域内的相对独立。优点是将主要问题在各级政府职权范围内处理了，利于地方稳定。但是面对新的社会经济发展形势，面对分配领域越来越大的地区、行业、部门差别带来的社会不公平现象，以及随着经济发展产生的审计监督"死角"，现行审计体制正面临极大的挑战。
一、国家审计独立性的现状
国家审计机关从83年恢复成立，各级审计机关和审计人员就一直在工作实践中努力探索、维护、保持工作独立性。首先是自己不断制定完善各种工作制度、规程、准则等，来具体保证工作的独立性，同时也向人民证明审计机关可以胜任这项独立性的工作。其次是内部制定工作纪律规定审计人员必须保持工作的独立性，如各级审计机关就相继制定了八不准、十严禁等工作纪律。三是各级审计机关对审计职业道德标准进行了探索和明确，在文化和精神上支持、保证审计工作的独立性。四是制定并完善了质量控制办法和责任追究制度，在程序上明确多个环节严格独立执法独立承担责任。实践证明，大部分审计人员在工作中还是做到了独立行使审计职权、洁身自好的。但是随着经济的发展，审计工作领域被大大地扩展了，审计要独立开展工作日益显得艰难。首先是传统文化重“理”轻“法”的思想影响深远，法律规章往往能够或被“变通”执行，使审计在发现、揭示和处理问题上比较迷茫，难以到位；其次是中华文化中“和”的精神根深蒂固，“和生、和处、和立、和达、和爱”种种，讲求独立执法的审计人员容易被孤立，往往无形中被带上破坏“和谐发展”的帽子；其三是诸如“人身依附”等封建残余还存在，在个别地方或一定时期还很猖獗，打着各种旗号甚至还在左右着组织路线和政府部门工作思路，这给审计贯彻执行上级政策法规以很顽强的阻力，审计人员牺牲荣誉和前途事小，有时也许需要审计人员用生命去捍卫这份独立性；其四是部门利益、团体利益、地方利益随着经济发展的不平衡或政策的不完善而差距日益扩大，地方、部门利益保护思想日益严重，在加剧社会不公的同时也对审计的独立性提出了挑战；其六是审计所依据的法律法规跟不上经济形势的发展，相对滞后，给审计人员独立执法带来了被动；其七是因为在一些关键问题的处理上独立不了，而使独立成了一种没有实质内容的形式，其消极影响不容小视。李金华审计长曾对媒体直言，中央对审计工作“最大的支持就是不干预”。但审计体制的弱点具体到某一个地方，他认为主要就是“有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及到政府或是市长、县长，弄不好就不了了之了。”独立性是审计主体的基本特征，是审计监督的关键性标志，是审计成败的制约因素，审计机关只有保持充分的独立性才能保证审计结论的客观公正。而现行《审计法》规定，审计人、财、物均受同级有关部门制约，这样形成的结果使审计机关的独立性不能得到充分保障。他还曾公开表示，“不断后路当不了审计长”。这一方面表明了“铁腕审计”的决心，也从另一个侧面反映了审计工作的特殊性和保持审计独立性的艰难。当然也有个别审计人员热衷与搞权力“寻租”，他们不是寻求审计独立，而是钻现行审计体制独立性差的“空子”，大搞关系，搞权钱交易，他们人数虽少，但对审计独立性基础的腐蚀作用还是很大的，如果不能改革出一种新的更加独立更加科学更加适应当前经济发展形势的审计体制，发展下去，也许会动摇这个基础。
理论上审计的独立性是指审计机构和人员在审计过程中自始至终不受外来因素或内在因素的影响和干扰，是审计人员客观、公正地进行审计和做出审计结论的保障。在审计实践中，审计的独立性，主要从以下三方面考察：一是审计机构的独立性，即审计部门是不是一个独立存在的机构；二是在组织控制过程中的独立性，即审计机构和人员接受委托，对有关部门实行监督和评价，而不直接参加其经营管理活动；三是审计结论的独立性，审计机构和人员是否在人、财、物上受被审计对象和其他部门的制约，有没有经济利害关系，在精神上是否独立于被审计对象，审计结论是否受被审计对象和与审计事项有牵连的领导者的干预和影响。从这3个方面考察，我们的审计缺少独立性是不容讳言的。我国目前实行的是行政型审计管理体制，即审计署作为国务院组成部门之一，主管全国审计工作，并向国务院报告审计情况；而各地的审计机构也在政府机构序列之中，与其他部门是平行并列的机构；企事业单位的审计亦然，都不是真正意义的行政机构之外的外部审计。
二、新修订的《审计法》对审计独立性所作的完善及其缺陷
修订后的《审计法》中对保障审计的独立性也作了相应的完善：1．修订后的《审计法》“总则”第五条中规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”2．加强了人大及其常委会对审计工作的指导和监督，促进审计监督与人大监督的有机结合，以利于人大及其常委会更好地履行预算审查和监督政府预算执行的职责。同时，为充分发挥审计工作报告的作用，将审计监督和人大监督结合起来，增强审计权威性，督促被审计单位和有关部门认真纠正审计查出的问题。3．为适应审计派出机构形式的变化，保障派出机构依法履行监督职责，修订后的《审计法》规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”4．为完善《宪法》和《审计法》确立的地方审计机关双重领导体制，保障审计独立性，避免地方审计机关负责人因揭露和查处问题而遭受打击报复，并保证其具备一定专业胜任能力，修订后的《审计法》在原《审计法》第十五条增加一款：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”《中华人民共和国审计法实施条例》规定,地方各级审计机关正职和副职负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。审计机关负责人在任职期间没有下列情形之一的,不得随意撤换:因犯罪被追究刑事责任的;因严重违法、失职受到处分,不适宜继续担任审计机关负责人的;因健康原因不能履行职责1年以上的;不符合国家规定的其他任职条件的。5．修订后《审计法》第十三条规定：“审计人员办理审计事项，与被审计单位或审计事项有利害关系的，应当回避。”《中华人民共和国审计法实施条例》规定,审计人员办理审计事项,有下列情形之一的,应当申请回避,被审计单位也有权申请审计人员回避:与被审计单位负责人或者有关主管人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的;与被审计单位或者审计事项有经济利益关系的;与被审计单位、审计事项、被审计单位负责人或者有关主管人员有其他利害关系,可能影响公正执行公务的。审计人员的回避,由审计机关负责人决定;审计机关负责人办理审计事项时的回避,由本级人民政府或者上一级审计机关负责人决定。6．为体现《宪法》确立的地方审计机关双重领导体制，保持审计监督的相对独立性，建立健全审计机关内部经常性的层级监督机制，进一步规范审计执法行为，纠正地方审计机关不适当的审计决定，修订后的《审计法》增加一条：“上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。”
新审计法的以上各方面修订虽然对保障审计独立性可以起到一定的作用，但要完全达到从审计主体、客体和过程都具有独立性，还存在一定的差距：1．在修订后《审计法》第二条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”中明确了审计机构的设置仍然是行政型的审计机构设置模式，审计机关还是隶属于同级人民政府，受同级人民政府的管理，这从审计体制上就使独立性存在缺陷。2．虽然在修订后《审计法》第三条提到了人大的协同作用，但也正因为人民代表大会常务委员会的参与，却又从另外的角度影响了审计的独立性。3．修订后《审计法》第十一条：“审计机构履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保障。”该项规定必然制约审计机构和人员的独立性。
三、时代呼唤新的审计体制
按照审计法的规定，审计权是行政权的组成，要改变现状，将涉及到中央各部门之间的权力分配、审计署与地方政府之间的关系。新审计法虽然规定了地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见，但由于地方审计机关及人员的行政关系仍然隶属于同级人民政府，因而无法解决对同级人民政府进行监督时的限制。当然，《审计法》受到《宪法》相关规定的限制，若要改革这样的审计管理体制，加强审计机关的独立性，就必须修改《宪法》。
前段时期在保持稳定的主流思想影响下，随着经济的不断发展，各种地区、部门差距正在扩大，社会分配不公平现象也在加剧，矛盾日益突出，已经成为影响社会稳定的主要因素。这种新形势要求审计部门坚决彻底的不折不扣的贯彻执行党的经济路线方针政策和国家的经济法律法规，用“铁的手腕”揭示造成这种“不公”的深层次原因，在体制上、政策制度上理顺分配关系，缩小乃至消除部门、地区差别，而审计部门如果不能改革出一种新的更加独立的体制，则难以承担这一重任，难以“一碗水端平”。新的时代呼唤新的审计体制。借鉴各国各地经验，司法型审计模式应该是适合当前我们社会经济发展形势的比较理想的一种审计模式，中央设最高人民审计（法）院，地方各级设审计院，省级以下审计部门垂直管理，赋予相应的司法权。也许有人会担心审计的权利会不会太大，会不会影响和谐。俗话说“没有金刚钻，揽不了瓷器活”，对于当前飞速发展的社会经济形势，作为主要经济监督服务部门的审计机关如果再不加强独立性，就有可能放任这种差距进一步扩大，社会因分配不公产生的矛盾就可能进一步加剧。可能有人又会说可以对社会分配问题进行一次全面改革，那么改革的成果也需要审计这一长效机制来巩固和保证。我们只要在审计部门内部加强了党的领导，严把了进人关，就不怕审计部门权利“大”。何况审计监督还有完善的集体研究机制，个别人想“滥权”也难。（杨小刚）
一、国家审计独立性的现状
国家审计机关从83年恢复成立，各级审计机关和审计人员就一直在工作实践中努力探索、维护、保持工作独立性。首先是自己不断制定完善各种工作制度、规程、准则等，来具体保证工作的独立性，同时也向人民证明审计机关可以胜任这项独立性的工作。其次是内部制定工作纪律规定审计人员必须保持工作的独立性，如各级审计机关就相继制定了八不准、十严禁等工作纪律。三是各级审计机关对审计职业道德标准进行了探索和明确，在文化和精神上支持、保证审计工作的独立性。四是制定并完善了质量控制办法和责任追究制度，在程序上明确多个环节严格独立执法独立承担责任。实践证明，大部分审计人员在工作中还是做到了独立行使审计职权、洁身自好的。但是随着经济的发展，审计工作领域被大大地扩展了，审计要独立开展工作日益显得艰难。首先是传统文化重“理”轻“法”的思想影响深远，法律规章往往能够或被“变通”执行，使审计在发现、揭示和处理问题上比较迷茫，难以到位；其次是中华文化中“和”的精神根深蒂固，“和生、和处、和立、和达、和爱”种种，讲求独立执法的审计人员容易被孤立，往往无形中被带上破坏“和谐发展”的帽子；其三是诸如“人身依附”等封建残余还存在，在个别地方或一定时期还很猖獗，打着各种旗号甚至还在左右着组织路线和政府部门工作思路，这给审计贯彻执行上级政策法规以很顽强的阻力，审计人员牺牲荣誉和前途事小，有时也许需要审计人员用生命去捍卫这份独立性；其四是部门利益、团体利益、地方利益随着经济发展的不平衡或政策的不完善而差距日益扩大，地方、部门利益保护思想日益严重，在加剧社会不公的同时也对审计的独立性提出了挑战；其六是审计所依据的法律法规跟不上经济形势的发展，相对滞后，给审计人员独立执法带来了被动；其七是因为在一些关键问题的处理上独立不了，而使独立成了一种没有实质内容的形式，其消极影响不容小视。李金华审计长曾对媒体直言，中央对审计工作“最大的支持就是不干预”。但审计体制的弱点具体到某一个地方，他认为主要就是“有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及到政府或是市长、县长，弄不好就不了了之了。”独立性是审计主体的基本特征，是审计监督的关键性标志，是审计成败的制约因素，审计机关只有保持充分的独立性才能保证审计结论的客观公正。而现行《审计法》规定，审计人、财、物均受同级有关部门制约，这样形成的结果使审计机关的独立性不能得到充分保障。他还曾公开表示，“不断后路当不了审计长”。这一方面表明了“铁腕审计”的决心，也从另一个侧面反映了审计工作的特殊性和保持审计独立性的艰难。当然也有个别审计人员热衷与搞权力“寻租”，他们不是寻求审计独立，而是钻现行审计体制独立性差的“空子”，大搞关系，搞权钱交易，他们人数虽少，但对审计独立性基础的腐蚀作用还是很大的，如果不能改革出一种新的更加独立更加科学更加适应当前经济发展形势的审计体制，发展下去，也许会动摇这个基础。
理论上审计的独立性是指审计机构和人员在审计过程中自始至终不受外来因素或内在因素的影响和干扰，是审计人员客观、公正地进行审计和做出审计结论的保障。在审计实践中，审计的独立性，主要从以下三方面考察：一是审计机构的独立性，即审计部门是不是一个独立存在的机构；二是在组织控制过程中的独立性，即审计机构和人员接受委托，对有关部门实行监督和评价，而不直接参加其经营管理活动；三是审计结论的独立性，审计机构和人员是否在人、财、物上受被审计对象和其他部门的制约，有没有经济利害关系，在精神上是否独立于被审计对象，审计结论是否受被审计对象和与审计事项有牵连的领导者的干预和影响。从这3个方面考察，我们的审计缺少独立性是不容讳言的。我国目前实行的是行政型审计管理体制，即审计署作为国务院组成部门之一，主管全国审计工作，并向国务院报告审计情况；而各地的审计机构也在政府机构序列之中，与其他部门是平行并列的机构；企事业单位的审计亦然，都不是真正意义的行政机构之外的外部审计。
二、新修订的《审计法》对审计独立性所作的完善及其缺陷
修订后的《审计法》中对保障审计的独立性也作了相应的完善：1．修订后的《审计法》“总则”第五条中规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”2．加强了人大及其常委会对审计工作的指导和监督，促进审计监督与人大监督的有机结合，以利于人大及其常委会更好地履行预算审查和监督政府预算执行的职责。同时，为充分发挥审计工作报告的作用，将审计监督和人大监督结合起来，增强审计权威性，督促被审计单位和有关部门认真纠正审计查出的问题。3．为适应审计派出机构形式的变化，保障派出机构依法履行监督职责，修订后的《审计法》规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”4．为完善《宪法》和《审计法》确立的地方审计机关双重领导体制，保障审计独立性，避免地方审计机关负责人因揭露和查处问题而遭受打击报复，并保证其具备一定专业胜任能力，修订后的《审计法》在原《审计法》第十五条增加一款：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”《中华人民共和国审计法实施条例》规定,地方各级审计机关正职和副职负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。审计机关负责人在任职期间没有下列情形之一的,不得随意撤换:因犯罪被追究刑事责任的;因严重违法、失职受到处分,不适宜继续担任审计机关负责人的;因健康原因不能履行职责1年以上的;不符合国家规定的其他任职条件的。5．修订后《审计法》第十三条规定：“审计人员办理审计事项，与被审计单位或审计事项有利害关系的，应当回避。”《中华人民共和国审计法实施条例》规定,审计人员办理审计事项,有下列情形之一的,应当申请回避,被审计单位也有权申请审计人员回避:与被审计单位负责人或者有关主管人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的;与被审计单位或者审计事项有经济利益关系的;与被审计单位、审计事项、被审计单位负责人或者有关主管人员有其他利害关系,可能影响公正执行公务的。审计人员的回避,由审计机关负责人决定;审计机关负责人办理审计事项时的回避,由本级人民政府或者上一级审计机关负责人决定。6．为体现《宪法》确立的地方审计机关双重领导体制，保持审计监督的相对独立性，建立健全审计机关内部经常性的层级监督机制，进一步规范审计执法行为，纠正地方审计机关不适当的审计决定，修订后的《审计法》增加一条：“上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。”
新审计法的以上各方面修订虽然对保障审计独立性可以起到一定的作用，但要完全达到从审计主体、客体和过程都具有独立性，还存在一定的差距：1．在修订后《审计法》第二条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”中明确了审计机构的设置仍然是行政型的审计机构设置模式，审计机关还是隶属于同级人民政府，受同级人民政府的管理，这从审计体制上就使独立性存在缺陷。2．虽然在修订后《审计法》第三条提到了人大的协同作用，但也正因为人民代表大会常务委员会的参与，却又从另外的角度影响了审计的独立性。3．修订后《审计法》第十一条：“审计机构履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保障。”该项规定必然制约审计机构和人员的独立性。
三、时代呼唤新的审计体制
按照审计法的规定，审计权是行政权的组成，要改变现状，将涉及到中央各部门之间的权力分配、审计署与地方政府之间的关系。新审计法虽然规定了地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见，但由于地方审计机关及人员的行政关系仍然隶属于同级人民政府，因而无法解决对同级人民政府进行监督时的限制。当然，《审计法》受到《宪法》相关规定的限制，若要改革这样的审计管理体制，加强审计机关的独立性，就必须修改《宪法》。
前段时期在保持稳定的主流思想影响下，随着经济的不断发展，各种地区、部门差距正在扩大，社会分配不公平现象也在加剧，矛盾日益突出，已经成为影响社会稳定的主要因素。这种新形势要求审计部门坚决彻底的不折不扣的贯彻执行党的经济路线方针政策和国家的经济法律法规，用“铁的手腕”揭示造成这种“不公”的深层次原因，在体制上、政策制度上理顺分配关系，缩小乃至消除部门、地区差别，而审计部门如果不能改革出一种新的更加独立的体制，则难以承担这一重任，难以“一碗水端平”。新的时代呼唤新的审计体制。借鉴各国各地经验，司法型审计模式应该是适合当前我们社会经济发展形势的比较理想的一种审计模式，中央设最高人民审计（法）院，地方各级设审计院，省级以下审计部门垂直管理，赋予相应的司法权。也许有人会担心审计的权利会不会太大，会不会影响和谐。俗话说“没有金刚钻，揽不了瓷器活”，对于当前飞速发展的社会经济形势，作为主要经济监督服务部门的审计机关如果再不加强独立性，就有可能放任这种差距进一步扩大，社会因分配不公产生的矛盾就可能进一步加剧。可能有人又会说可以对社会分配问题进行一次全面改革，那么改革的成果也需要审计这一长效机制来巩固和保证。我们只要在审计部门内部加强了党的领导，严把了进人关，就不怕审计部门权利“大”。何况审计监督还有完善的集体研究机制，个别人想“滥权”也难。（杨小刚）
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