金融危机下政府审计方向研究
杨婧雯(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2010年06月12日】
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    [摘要]:本文试从国际金融危机视角,分析金融危机对我国政府审计的影响与启示,根据审计机关在应对金融危机中的重要举措,深层次的挖掘当前政府审计在应对国际金融危机的审计活动中所凸显的缺陷,研究政府审计的创新方向与发展思路。以便政府审汁更好地发挥政府审计预警和免疫系统的保护功能。
    [关键字]:政府审计 金融危机 体制改革 免疫系统
    一、金融危机的形成及对全球的影响
    金融危机,是指一个国家或几个国家与地区的全部或大部分金融指标(如:短期利率、货币资产、证券、房地产、土地(价格)、商业破产数和金融机构倒闭数)的急剧、短暂和超周期的恶化
    (一)此次金融危机的形成
    本次金融危机起源于美国,金融危机原因:信用扩张,虚拟经济引起的经济泡沫破裂是金融危机的主要原因.次贷危机是导火线.实际次贷债券只有6000亿美元,引发了这么大的金融危机,全是由于跟风即人们的心理预期造成的.。具体分析可归纳为以下几个方面:
    1.长期的超前消费。也就是所谓的“用明天的钱为今天享受”。这种超前消费,在若干年中也曾带来暂时的繁荣。但这种预支未来购买力的行径,毕竟是“寅吃卯粮”,存在泡沫,一时的繁荣,带有虚幻的色彩。一旦经济不景气,出现大批失业者,还不出欠款,消费者的支付能力急剧下降,美国次级债凸显于世人面前,银行呆帐成堆,一些投资银行面临破产境地。
    2.美国的银行为高薪所累。美国银行业长期来养尊处优,高层领导皆是高薪,年薪数百万美元比比皆是,中等白领阶层年薪也达数十万美元,银行业长期来由于借贷额巨大,获利甚丰,掩盖了矛盾,尽管年复一年支付高薪,但尚能过得去。一旦债务人难以偿付债款,出现成批呆帐,形成三角债。银行始则周转不灵,继则巨额亏损。于是大批裁员。若认真反思,高薪是过多地享用经济成果,含有剥削因素。或者说是一种“竭泽而渔”、“杀鸡取蛋”的愚蠢之举。
    3.美国目前缺乏新兴的产业。美国多年来常有新兴的产业引领世界潮流。如高速公路、汽车工业、航空业、电子通信业。如电脑的硬件软件、手机曾遥遥领先,当许多国家尚处于萌芽状态,美国则已面广量大地形成产业。但近十年来,美国这些领先的产业已处于徘徊状态,而世界上许多国家正在迅猛追赶,电脑和手机等电子产业发展神速,美国的优势相对削弱,或者说正在逐渐失去优势。
    (二)金融危机对我国经济的影响
    本次次贷危机已经造成了世界金融蒸发了50万亿美元左右,全球约有数千万人在此次危机中失业,危机已经波及到了世界的每个角落,只要是对外进行贸易的国家和地区都不同程度的受到了影响,金融危机对我国经济的影响第一个层面是显性的。首先,不少投资机构,尤其是我国金融企业对美国投行的投资,随着投资银行倒闭或经营不景气而蒙受损失。一些走出去的企业与美国本土企业合资或合作因危机影响会导致一定的利润缩减;其次,华尔街金融危机在一定程度上造成美国经济衰退,遏制了美国市场的消费需求,从而影响到我国的出口增长。在我国传统的外向型经济地区,如广东和浙江等地,由于外需萎缩,很多企业十分艰难,一些企业甚至面临倒闭的困境。金融危机影响的另一个层面是隐性的,即通过不断的济传导来实现。比如,美国政府救市和即将可能发生的美国经济衰退,将成为美元贬值的动因。汇率的变化不仅削弱国外向型企业出口利润的增长,增加出口成本,而且会直导致汇兑损失。在我国长期依靠投资、出口和消费推动经增长的动力中,后两个动力都会因华尔街金融危机的传导受到挤压。
    二、面对金融危机政府审计机关的重要举措
    综上所述,导致金融危机的根本原因是政府管制的措施滞后于金融创新的发展速度,从而使资本市场政府管制缺位,缺乏透明度,导致金融衍生品投机过度形成泡沫。为加强对市场的透明度监管,防止金融衍生品和资产证券化被过度开发和滥用,充分发挥与完善政府审计“免疫系统”功能,增强资本市场自身的保健机能和防范外来风险侵袭的抵御功能。2009年,审计署和地方各级审计机关按照党中央、国务院的部署和要求,紧紧围绕经济社会发展这个中心,紧紧围绕应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展这条主线,开展了卓有成效的工作。
    (一)加强对中央扩大内需各项政策措施落实情况的跟踪审计,着力促进经济平稳较快发展。
    2009年,审计机关把促进经济平稳较快发展作为重中之重。在所有的审计项目中,都着力关注了中央相关政策措施的落实情况,还组织了6600多项专项审计调查,对8000多个投资项目进行了跟踪审计。审计署年初统一组织了金融危机对地方财政收入状况的影响、中央企业从事金融衍生品业务情况、中小企业扶持政策落实情况等审计调查;9月至10月,又对17个省(区、市)贯彻落实中央扩大内需政策措施的情况及效果进行了审计调查,重点抽查投资项目的建设管理和资金使用情况。通过审计,核减投资或结算额300多亿元,挽回或避免损失100多亿元,提出5600多条审计建议,促进有关部门和地方健全完善制度近700项。如审计署提出的应抓紧落实地方配套资金、关注企业国有资产安全和境外投资风险、完善扶持中小企业政策、加快主体功能区建设、加大产业结构调整力度等建议,引起有关部门高度重视,被采纳后起到了较好效果。
    (二)关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险,着力维护国家经济安全。
    2009年的审计工作更加注重揭示、分析和反映财政、金融、国有资产、民生和环境保护等方面的薄弱环节和潜在风险,重点关注了以下问题:
    一是地方政府性债务问题。在财政审计中,重点检查了地方政府性债务情况。揭示和反映了地方政府性负债规模较大、管理监督不到位等问题,提出了规范债务管理、防范财政潜在风险等建议。
    二是金融机构内部治理和监管问题。审计署在对4家金融机构及3家金融监管部门的审计中,不仅揭示了金融机构在政策性金融、代客衍生品交易、政府融资平台贷款、融资担保等业务上存在的漏洞和风险隐患,还反映了金融监管协调机制不够顺畅、服务创新能力不足、内部治理结构尚不完善等问题,提出了加强金融监管、促进金融协作配合等建议。
    三是重点民生工程和资金的使用效果问题。1月至11月,全国对3万多亿元专项资金进行了审计,促进资金拨付到位、增收节支和挽回损失120多亿元。审计署统一组织对种粮农民补贴、政府投资保障性住房和农村饮用水安全状况等进行了审计和调查,各地也普遍开展了对涉农、教育和社会保障等资金和项目的审计和调查,跟进检查资金的管理、使用和绩效状况,发现和查处了一些地方滞留、闲置或挤占挪用专项资金、侵占群众利益的问题,在促进完善相关制度、落实惠民政策等方面发挥了积极作用。
    四是经济社会快速发展中的资源和环境保护问题。审计署制定了《关于加强资源环境审计工作的意见》,统一组织对土地、矿产资源管理和长江上游水污染防治状况进行了审计调查;北京、黑龙江、浙江、安徽、山东、湖北、广东、广西、海南、陕西、甘肃、青海、大连、宁波、青岛等地也积极推进了资源环境审计工作。通过审计发现,一些地方依然存在非法征地、越权审批、违规出让土地和矿业权等问题;有的地方产业结构不合理、经济发展方式粗放,影响到资源的有效利用,也造成一些环境污染问题。
    三、危机冲击下政府审计凸显的缺陷
    尽管政府审计为应对危机在思想上和行动上部署了大量工作,但是政府审计在国际金融危机背景下更为突出。从整体情况看,有以下几个方面的缺陷。
    (一)政府审计覆盖面不全。长期以来,政府审计是以财政资金为主线,主要围绕政府部门财政财务收支、国有控股企业资产管理和经营损益等方面进行审计监督。尽管这几年政府审计范围有所突破,领导干部经济责任、专项财政资金使用绩效、国家投资建设项目等内容相继纳入了审计视野,但是尚未全面覆盖国民经济运行的各个环节,政府审计无法把握国家经济运行整体状况。在金融危机的特殊时期,覆盖面不全的缺陷开始暴露出来。如我国现行法律规定政府审计机关只对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督,对非国有控股金融机构和外资银行审计则无法律依据,另外像证券、保险、信托业务等未纳入常规审计范围,对金融监管部门业务监管绩效审计也尚未开展。在这样的审计范围限制下,政府审计想要洞察国家金融体系运行风险、向政府相关部门发出国家经济运行安全预警信息的难度可想而知。另外随着我国市场经济的进一步发展,非国有制经济所占比例会越来越大,政府审计如何对之进行审计监督,特别是如何对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和外资银行进行审计监督从而保障国家经济健康运行也是一项重要课题。政府审计的空白点将使审计信息使用者不能完全掌握其潜在的风险。多年来的经验表明,无论是应对什么样的风险,决策层最怕的是不知道风险何在或是延误处置时机,以致酿成更大的风险。
    (二)政府审计力度不大。地方政府审计机关普遍存在着审计问题反映难、审计问题处理难、审计结论执行难的问题。这个问题由来已久,但在金融危机背景下更加突出。比如在今年审计署调查国际金融危机下中小企业生存状况项目中,地方政府审计机关就会遇到是否向上级审计机关如实反映当地经济结构不合理、需不需要推动政府进行经济结构调整等问题,真实反映地方经济运行情况自然有利于国家整个社会经济结构调整,但是对于地方领导政绩考核而言,衡量的标准是GDP的高低,领导往往不希望在自己的任期内经历经济结构调整的阵痛。由于审计机关主要是受地方政府的领导,对审计发现的重大问题,往往首先要向本级党委和政府汇报,要从维护本级党委政府的“形象”出发来考虑问题是否反映和如何反映,一些问题往往被压了下来。当地方利益与国家利益发生矛盾时,地方领导往往会站在本地区的角度,顾及方方面面的利益和“面子”,对问题处理进行一定的干预,最终形成审计处理结果的避重就轻、就事论事。还有对审计结论的执行,经常遇到被审计单位推诿、回避或拖着不执行的情况。据一项统计表明,多年来,国家审计署特派办所查出的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额,最低也有27倍以上,最高则达113倍。这说明,地方审计机构的力度已经大打折扣。这样的审计力度当然不能满足国家和社会公众的审计需求。
    (三)政府审计监督服务层次不高。目前大多数政府审计项目仍以揭露、查处违规违纪问题为导向,审计工作普遍存在向财政财务收支问效不够、向政府单位部门问责不够、向宏观政策措施问果不够、向体制机制和制度建设问因不够、向规范和完善管理问计不够等问题。在当前国际金融危机背景下,维护国家经济安全、维持社会和谐稳定是政府审计的重要职责,但是多数政府审计机关和审计人员缺乏宏观大局意识,尚未站在维护国家经济社会稳定的高度选择审计任务和确定审计重点,由此产生的审计产品不可避免地具有视野狭隘、层次不深等内在缺陷。
    (四)政府审计效率不高。刘家义审计长提出,“审计机关作为一个‘免疫系统’,能够最早地感受到病害侵蚀的风险,更早地揭示病害侵蚀带来的危害,更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害,也能及时建议政府或相应的权力机关,运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害,从而健全制度,保护国家安全”。那么按照这个理论,政府审计应尽可能在第一时间发现病因,作出反应,并及时高效地消除病因,才能真正起到“免疫”作用。因此,必须提高审计实施时间的应激性,把工作做到前面,避免在人民群众的利益已经受到损害后当“事后诸葛亮”。然而目前的实际情况却是,政府审计工作陷入了“例行公事”的怪圈,任何一个审计项目都要遵循从计划立项到审计实施到资料归档等多道例行程序,有的审计项目要历时好几个月,审计人员相当部分时间花在一般程序上,实质性审计时间相对较少,工作效率并不高。
    四、构建新形势下政府审计发展思路
    (一)确立免疫系统理念,充分认清政府审计本质。
    刘家义审计长在总结过去25年政府审计基本经验和分析政府审计工作面临的形势与任务的基础上提出了“审计是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’”这一科学论断。该理念准确把握了当前政府审计的本质,指明了政府审计新的发展方向。政府审计是国家经济社会系统中的一个子系统,把它定位于保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”,实际将政府审计监督工作范围由“经济活动运行”扩展到“经济社会运行”,政府审计要通过预防、揭露和抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害等方式来实现系统的免疫功能,满足社会各层面对政府审计的需求。
    (二)改革体制,完善政府审计组织架构
    现行的行政型双重领导政府审计管理体制是市场经济以及民主法治不健全历史背景下的产物,这种审计管理体制在中央、地方分权管理的体制下必然会在不同程度上影响政府审计机关的独立性,不利于审计监督的客观性和公正性。在免疫系统观理念指引下,各个层面的政府审计最终要统一于国家审计服务,要保障国家经济社会的整体运行。
    (三)增强审计宏观意识,实现政府审计转型
    国际金融危机加快推进了我国经济社会转型,为保障国家经济社会健康运行,政府审计需要审时度势,调整角色,加快转型,发挥免疫系统功能。特别是从浙江审计实际出发,审计转型到了关键时期,按照“在服务中实现有效监督,在服务中推进审计转型,在服务中体现审计价值”的要求,浙江审计提出在思维观念和工作方法上推进“五个转变”,其中从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变成为审计转型的重中之重。
    长期以来,政府审计思维局限于以微观层面审计为主体,偏向于查错纠弊,注重问题的处理处罚,缺乏宏观大局意识,不善于从微观审计中发现带有规律性、普遍性、倾向性、政策性的问题,不善于从宏观层面分析体制、机制、制度方面存在的漏洞和缺陷,不能为经济社会发展提出系统的建设性意见,已经无法满足社会发展对政府审计的要求。免疫系统理念强调政府审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能,审计着眼点落到了经济和社会上,意味着政府审计要跳出微观看宏观,跳出审计个体看经济社会全局。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示。虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分,但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局,如果这次政府审计就金融论金融,撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题,就无法全面、系统地洞察国家整个经济社会发展存在的风险和问题。因此,当务之急就是以加强审计宏观意识为切入点,推进审计工作转型,积极应对国际金融危机对国家经济社会的影响,防范各种风险,促进管理规范,努力实现转危为机,保障经济社会正常运转。
    (四)创新审计工作思路,实现政府审计战略
    审计目标的实现、审计成效的提升,并充分发挥服务政府、服务国家经济社会建设的作用,最终都要由具体的审计工作来体现。因此,要创新审计工作思路,实现政府审计实务发展。刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上提出:“审计是国家经济社会运行的‘免疫系统’,维护国家安全是审计工作的第一要务”,国家安全涵盖了国家经济安全、民生安全、环境安全、信息安全等诸多领域。维护国家安全,审计责无旁贷。政府审计要站在维护国家安全和国家发展战略全局的高度,把维护国家安全贯穿于审计工作始终。政府审计机关和广大审计干部要切实树立国家安全观念,把维护国家安全变为政府审计机关和审计人员的自觉行动,积极探索政府审计与维护国家经济安全有机结合的新路子,真正发挥好政府审计的职能作用。一是要从事后监督向事前、事中及全过程审计监督转变,在经济危机环境下,将审计“关口”前移,做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合,实现全过程跟踪监督,有利于增强审计工作的实效,也是政府审计发展的必然趋势。二是要从被动监督向积极监督转变,主动寻找审计工作最佳切入点和着力点,明确思路,突出重点,科学安排,积极有效地开展审计监督和服务,切实增强政府审计工作的主动性和建设性。三是要从检查式监督向研究式监督转变,不仅要查清存在的问题,还要分析问题的成因,研究解决问题的措施和办法;不仅要查清当前存在的问题,还要善于分析潜在的风险,研究防范风险的办法,切实维护国家经济安全。
    (五)审计范围和审计对象要有所扩大。
         政府审计要站在国家安全的角度,扩展审计覆盖面,全维覆盖国民经济运行的总体状况。如果仍然按照传统的审计理念,局限在固有领域和特定范围进行审计,那么有些国家经济社会运行中存在的风险和问题将成为“漏网之鱼”。审计对象上不仅关注具体单位政策执行情况,也要关注其监督管理部门职责履行情况。如对我国金融业的“一行三会”—中国人民银行、银监会、证监会、保监会的监管职责的履行情况进行审计。此次全球金融危机的爆发一个重要原因就是金融监管不到位。监管信息不准确、监管不力导致决策失误和制度失灵实际上是最大的风险,由于专业的监管者都具有“经济人”利益自我维护的倾向,不可能将自身在管理中所存在的问题无保留地加以揭示,也由于专业监管部门在现有的考核体制下导致信息掌握上的不对称、失真等问题而可能造成监管失误、失灵,因而要加强对监管部门的审计。
    (六)审计手段要创新,审计队伍素质要提高
    审计手段要适应计算机技术和互联网的迅猛发展的形势要求,及时创新,从过去手工账册审计向电子数据审计、计算机系统审计发展和联网审计转变,积极探索在网络环境下开展审计。人才是审计事业发展的关键,审计监督是国家政治制度不可缺少的组成部分,是维护国家经济安全的重要工具。而能不能发挥好审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,关键在队伍,在审计人员的素质。新形势新任务对审计队伍建设提出了新的更高的要求。审计不仅要关注财政资金的真实性、合法性,还要对其效益、效率和效果进行评价;不仅要关注宏观调控政策的落实情况,还要反映民生、能源和环境等方面的薄弱环节和潜在的风险,提前预警,切实维护国家经济安全:不仅要查错纠弊,还要从有效加强预防的高度,揭示体制性障碍、制度缺陷和重大管理漏洞,促进完善体制机制建设。适应这些要求需要我们审计人员既懂微观经济管理又懂宏观经济管理,既懂会计专业知识又懂金融、投资、法律等相关专业知识,优化审计人才知识结构。
    (七)政府审计系统内部及与其他组织的联动性要增强
    拥有充分真实、全面系统的信息是审计工作揭示事项中的潜在风险,发挥审计预防性作用的前提条件。因此,政府审计要加强其自身系统内部及与其他有关部门的信息沟通和交流,整合各方审计资源,有效发挥审计预防性作用。主要包括:一是加强政府审计系统内部的沟通交流,实现信息共享;二是加强政府审计、内部审计和社会审计三者之间的沟通,进行审计资源整合;三是加强与金融、财政、工商、税务等专业经济监督部门之间的联系,促进对政府审计的配合;四是加强与人大、党委、政府之间的联系,实现审计范围、内容等的拓展;五是加强与纪检、监察、公检法等系统之间的联系,做好工作上的衔接。
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    (作者:杨婧雯  审计署驻武汉特派办)
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